Основы управления безопасностью населения и предпринимательских структур жилищно-коммунального комплекса мегаполиса

В. П. Пилявский, 2008

В монографии изложены основные факторы опасности, правила поведения населения и предпринимательских структур, способы спасения и взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях техногенного, природного и террористического характера, а также меры по их предупреждению. Изложены Правовые и организационные основы защиты населения и предпринимательских структур от чрезвычайных ситуаций. Рассмотрены вопросы создания интегрированной системы управления зданием, позволяющей обеспечивать своевременную локализацию аварийных ситуаций, осуществлять интегрированное управление безопасностью и своевременную локализацию аварийных ситуаций, вести оптимальный режим управления инженерным оборудованием. Дано понятие паспорта безопасности территории, приведена методика оценки риска в процессах прогнозирования возможных чрезвычайных ситуаций.

1. Правовые и организационные основы защиты населения и предпринимательских структур от чрезвычайных ситуаций

1.1. Правовая основа защиты населения России от чрезвычайных ситуаций

Правовая основа защиты населения страны от чрезвычайных ситуаций регулируется Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», принятым Государственной Думой 11 ноября 1994 г.

Закон определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ (далее — население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды (далее — территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Действие закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовой формы, и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Расходы, связанные с реализацией названного закона, покрываются в пределах и за счет ежегодно выделяемых на эти цели материальных, финансовых и иных средств федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, администрациями предприятий, учреждений, организаций.

Реализация требований закона осуществляется органами исполнительной власти всех уровней, администрациями предприятий, учреждений и организаций, созданными и действующими органами управления, специально уполномоченными на решение задач по защите населения и территорий.

Законом определены три основные цели в области защиты населения и территорий:

Предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций.

Законом также определены основные понятия в области защиты населения и территорий:

Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, катастрофы, опасного природного явления, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей;

Предупреждение чрезвычайных ситуаций — это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение жизни и здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения;

Ликвидация чрезвычайных ситуаций — это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действий характерных для них опасных факторов;

Зона чрезвычайной ситуации — это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

1.2. Концепция и структура единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

В соответствии с законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в стране функционирует единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая располагает органами управления, силами, техническими средствами и другими материальными ресурсами для того, чтобы защитить население и национальное достояние от воздействия аварий, катастроф, экологических и стихийных бедствий или уменьшить их воздействие.

Основной целью создания этой системы является объединение усилий центральных органов исполнительной власти, органов исполнительной и представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов и районов, а также организаций, учреждений и предприятий, их сил и средств в деле предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Система базируется на ряде предпосылок:

— признание факта невозможности исключить риск возникновения чрезвычайных ситуаций;

— соблюдение принципа превентивной безопасности, предусматривающего максимально возможное снижение вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций, проведение профилактических работ;

— комплексный подход при формировании системы, т. е. учет всех видов чрезвычайных ситуаций техногенного, природного и экологического характера, всех стадий их развития, всего разнообразия последствий, а также всех возможных мер по противодействию им и всего требуемого для этого состава участников;

— построение системы на строго правовой основе с четким разграничением прав и обязанностей состава участников.

Организационно РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет пять уровней (схема 1):

— федеральный, охватывающий всю территорию Российской Федерации;

— региональный, охватывающий несколько субъектов Российской Федерации;

— территориальный, охватывающий территорию субъектов Российской Федерации;

— местный, охватывающий территорию района (города, населенного пункта);

— объектный, охватывающий территорию объекта производственного или социального назначения.

Территориальные подсистемы РСЧС создаются в пределах территорий субъектов Российской Федерации и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению.

Каждая территориальная подсистема предназначена для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на подведомственной территории. Она включает в себя руководящий орган — республиканскую, краевую или областную комиссию по чрезвычайным ситуациям, постоянно действующий орган управления, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территории республики, края, области от чрезвычайных ситуаций, собственные силы и средства территории, а также силы и средства функциональных подсистем. Указанные органы имеются вплоть до сельского района и производственного объекта.

Функциональные подсистемы РСЧС создаются в министерствах, ведомствах и организациях Российской Федерации. Они решают задачи по наблюдению и контролю за состоянием окружающей природной среды и обстановкой на потенциально опасных объектах, ликвидации возникающих чрезвычайных ситуаций, защите при этом персонала и населения, территорий. Так, функциональная подсистема экологической безопасности строится на базе сил и средств Минприроды России, наблюдения и контроля за стихийными явлениями, состоянием окружающей среды — Росгидромета, контроля обстановки на потенциально опасных объектах — Госатомнадзора России и Госгортехнадзора России, экстренной медицинской помощи в экстремальных условиях — Минздравмедпрома России, противопожарной службы МВД России и т. п.

На федеральном уровне для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций создан специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), — на который возложено руководство системой РСЧС.

Рис. 1.1. Функциональная схема Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях

Одним из направлений в деятельности Министерства является руководство созданием и развитием Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС). Она создана с целью объединения усилий федеральных и местных органов исполнительной власти, их сил и средств в деле предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Функциональная схема РСЧС представлена на рис. 1.1.

Функциональная подсистема и комиссии по чрезвычайным ситуациям включает в себя:

— органы повседневного руководства и дежурные диспетчерские группы;

— силы и средства наблюдения и контроля за чрезвычайными ситуациями;

— силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций и др.

В зависимости от результатов повседневного контроля и прогноза все службы Российской системы предупреждений и действий в чрезвычайных ситуациях работают в трёх режимах.

1. Режим повседневной деятельности, при этом режиме осуществляется:

— повседневное наблюдение и контроль соответствующих служб;

— повседневная работа по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

— подготовка и поддержание в рабочем состоянии органов управления РСЧС на всех уровнях;

— работа по созданию резервных фондов;

— организация работы по страхованию населения и организаций от возможного воздействия чрезвычайных ситуаций и др.

2. Режим повышенной готовности, при этом режиме решаются задачи по:

— организации руководства и детальному изучению обстановки;

— усилению работы диспетчерской службы;

— усилению контроля и прогнозированию обстановки;

— защите населения и повышению устойчивости работы объектов народного хозяйства;

— повышению готовности сил ликвидации чрезвычайной ситуации;

— уточнению планов действий в чрезвычайной ситуации и др.

3. Чрезвычайный режим предполагает следующие действия:

— организацию защиты населения от поражающих факторов чрезвычайных ситуаций;

— организацию и отправку оперативных групп в район действия чрезвычайной ситуации;

— выдвижение сил ликвидации чрезвычайной ситуации в район бедствия;

— организацию работы объектов народного хозяйства в условиях действия чрезвычайных ситуаций;

— организация комплекса работ по обеспечению жизнедеятельности населения;

— усиление контроля обстановки в районе действия чрезвычайной ситуации и др.

Важнейшей составной частью единой государственной системы предупреждений и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются её силы и средства. Они подразделяются на силы и средства наблюдения и контроля и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Министерство Российской Федерации по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий в качестве основной мобильной силы располагает отрядами и службами Ассоциации спасательных формирований России.

Кроме отрядов спасателей МЧС России задействует следующие силы:

— военнизированные и невоеннизированные противопожарные, поисково — спасательные и аварийно — восстановительные формирования федеральных органов исполнительной власти и организаций России;

— учреждения и формирования службы экстренной медицинской помощи Минздрава России и других федеральных органов исполнительной власти и организаций России;

— формирования службы защиты животных и растений Министерства сельского хозяйства России;

— части Министерства внутренних дел (МВД) Российской Федерации и подразделения муниципальной милиции;

— силы гражданской обороны в воинских соединениях и на объектах народного хозяйства;

— воинские части и соединения радиационной, химической, биологической защиты и инженерных войск Минобороны России;

— силы и службы поискового и аварийно — спасательного обеспечения полётов гражданской авиации;

— восстановительные и пожарные поезда Министерства путей сообщения России;

— аварийно — спасательные службы Военно — Морского флота России и других министерств;

— военизированные противоградовые и противолавинные службы Росгидромета;

— территориальные аварийно — спасательные формирования Государственной инспекции по маломерным судам РФ Минприроды России;

— подразделения Государственной противопожарной службы МВД России;

— военизированные горноспасательные, противофонтанные и газоспасательные части Минтопэнерго России;

— аварийно — технические центры и специализированные отряды Минатома России;

— отряды и специалисты — добровольцы общественных объединений.

Важнейшей составной частью единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются ее силы и средства. Они подразделяются на силы и средства наблюдения и контроля и силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Силы и средства наблюдения включают органы, службы и учреждения, осуществляющие государственный надзор, инспектирование, мониторинг, контроль, анализ состояния природной среды, потенциально опасных объектов, веществ, материалов, здоровья людей и т. д.

Силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций состоят из:

— военизированных и невоенизированных противопожарных, поисково-спасательных и аварийно-восстановительных формирований федеральных органов исполнительной власти и организаций России;

— учреждений и формирований службы медицинской помощи Мин-здрава России и других федеральных органов исполнительной власти и организаций Российской Федерации;

— формирований службы защиты животных и растений Минсельхоз. России;

— военизированных противоградовых и противолавинных служб Росгидромета;

— территориальных аварийно-спасательных формирований Государственной инспекции по маломерным судам;

— подразделений Государственной противопожарной службы МВД России;

— соединений и воинских частей радиационной, химической, биологической защиты и инженерных войск Минобороны России, предназначенных для ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных и иных бедствий;

— военизированных горноспасательных, противофонтанных и газоспасательных частей Минтопэнерго России;

— подразделений органов внутренних дел и муниципальной милиции;

— аварийно-технических центров, специализированных отрядов атомных электростанций Минатома России;

— восстановительных и пожарных поездов МПС России;

— территориальных и объектных нештатных аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных формирований;

— Центрального аэромобильного спасательного отряда МЧС России;

— аварийно-спасательных служб Военно-Морского флота;

— отрядов и специалистов добровольцев общественных объединений.

1.3. Права и обязанности граждан Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Федеральным законом «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» определено, что граждане Российской Федерации имеют право:

— на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;

— в соответствии с планами ликвидации чрезвычайных ситуаций использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организации, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций;

— быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности;

— обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

— участвовать в установленном порядке в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций;

— на медицинское обслуживание, компенсации и льготы за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций;

— на бесплатное государственное социальное страхование, получение компенсаций и льгот за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в порядке, установленном для работников, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья;

— на пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца, погибшего или умершего от увечья или заболевания, полученного при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в порядке, установленном для семей граждан, погибших или умерших от увечья, полученного при выполнении гражданского долга по спасению человеческой жизни, охране собственности и правопорядка.

Порядок и условия государственного и социального страхования, виды и размеры компенсаций и льгот, перечисленных выше, предоставляемых гражданам Российской Федерации, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации обязаны:

— соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

— соблюдать меры безопасности в быту и повседневной трудовой деятельности, не допускать нарушений производственной и технологической дисциплины, требований экологической безопасности, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций;

— изучать основные способы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, приемы первой медицинской помощи пострадавшим, правила пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты, постоянно совершенствовать свои знания и практические навыки в указанной области;

— выполнять установленные правила поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций;

— при необходимости оказывать содействие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ.

1.4. Подготовка населения и пропаганда знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1995 г. № 738. Этим постановлением определены основные задачи, формы и методы подготовки населения Российской Федерации в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также группы населения, которые проходят подготовку к действиям в чрезвычайных ситуациях.

Подготовке в области защиты от чрезвычайных ситуаций подлежат:

— население, занятое в сферах производства и обслуживания, учащиеся общеобразовательных учреждений и учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования;

— руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовой формы, и специалисты в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

— работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций в составе сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— население, не занятое в сферах производства и обслуживания.

Основной задачей в подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций является обучение всех групп населения правилам поведения и основным способам защиты от чрезвычайных ситуаций, приемам оказания первой медицинской помощи пострадавшим, правилам пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты.

Подготовка населения, занятого в сферах производства и обслуживания и не входящего в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляется путем проведения занятий по месту работы и самостоятельного изучения действий в чрезвычайных ситуациях согласно рекомендуемым программам с последующим закреплением полученных знаний и навыков на учениях и тренировках.

Подготовка учащихся общеобразовательных учреждений и учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования осуществляется в учебное время по образовательным программам в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Тренировки с учащимися общеобразовательных учреждений и учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования проводятся ежегодно.

Подготовка населения, не занятого в сферах производства и обслуживания, осуществляется путем проведения бесед, лекций, просмотра учебных фильмов, привлечения на учения и тренировки по месту жительства, а также самостоятельного изучения пособий и памяток, прослушивания радиопередач и просмотра телепрограмм в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Граждане, привлекаемые на учения и тренировки в области защиты от чрезвычайных ситуаций, имеют право:

— на информирование о риске, которому они могут подвергнуться в ходе учений и тренировок;

— на получение компенсаций за ущерб, причиненный их здоровью на учениях и тренировках;

— на сохранение средней заработной платы по месту работы на период участия в учениях и тренировках за счет средств организаций, планирующих и проводящих учения и тренировки.

Пропаганда знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций обеспечивается органами управления, входящими в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, совместно с общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области защиты и спасения людей, федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями.

Для пропаганды знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций могут использоваться средства массовой информации.

1.5. Ответственность за нарушение законодательства

Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Виновные в невыполнении или недобросовестном выполнении законодательства РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в создании предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, в непринятии мер по защите жизни и сохранению здоровья людей и других противоправных действиях должностные лица и граждане РФ несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность, а организации — административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законом определена стройная система правовых отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Но для обеспечения безопасности населения недостаточно усилий только властных структур. Чрезвычайные ситуации чаще всего возникают внезапно, а для развертывания сил и средств для их ликвидации требуется определенное время, в течение которого население будет находиться как бы один на один с чрезвычайной ситуацией. Поэтому значительно больше шансов в этих условиях выжить, оказать помощь пострадавшим имеет тот, кто умеет действовать в подобных условиях.