Актуальные проблемы пенсионной реформы

В. С. Назаров, 2010

Книга посвящена актуальным проблемам пенсионной реформы в России. Особое внимание уделяется оценке бюджетных последствий пенсионной реформы 2010 г., определению среднесрочных и долгосрочных вызовов пенсионной системе России, разработке подходов к обеспечению ее сбалансированности. Книга может быть полезна для специалистов в области экономической политики, работников федеральных органов власти, широкого круга читателей, интересующихся вопросами пенсионного обеспечения.

1. Анализ основных положений пенсионной реформы России, оценка бюджетных последствий их реализации

1.1. Особенности российской модели пенсионной реформы

Условно можно выделить два этапа пенсионной реформы в современной России: реформа 2002 г. и реформа 2010 г. Ниже приведено краткое описание основных характеристик обоих этапов реформы.

1.1.1. Особенности пенсионной реформы 2002 года и последующих изменений (до 2010 года)

С 1 января 2002 г. в России начало действовать новое законодательство в области пенсионного обеспечения. Институциональный каркас новой пенсионной системы сформирован следующими федеральными законами, четыре из которых были приняты в 2001–2002 гг.:

• «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ);

• «Об основах обязательного социального страхования» (от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ);

• «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ);

• «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ);

• «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ);

• «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ).

Первые пять законов устанавливают нормы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, то есть определяют правила формирования пенсионных прав и расчета пенсий для лиц, участвующих или участвовавших в уплате обязательных отчислений в государственную пенсионную систему Закон о государственном пенсионном обеспечении определяет условия и порядок предоставления пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Первоначально предполагалось, что пакет новых пенсионных законов будет включать также законы, определяющие статус основных участников пенсионной системы, главным из которых является Пенсионный фонд РФ (Федеральный закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации»), и регулирующие условия обязательного пенсионного обеспечения для некоторых категорий занятых (Федеральный закон «О профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации»). Однако, несмотря на то что отсылочные нормы на эти документы остались в законах об обязательном пенсионном страховании и о трудовых пенсиях, предполагаемые законы так и не были приняты.

Действующие законы закрепляют создание в России многоуровневой пенсионной системы.

Первый уровень образован универсальными базовыми частями трудовой пенсии, дифференцированными лишь по степени утраты трудоспособности и по возрасту (пороговое значение — 80 лет), а также пенсиями в рамках государственного пенсионного обеспечения.

Второй уровень охватывает пенсии, размер которых зависит от страхового вклада человека, и включает страховые части трудовой пенсии, финансируемые на распределительных принципах (модификация так называемых условно-накопительных счетов), и ее накопительные части. Кроме того, предполагалось, что для определенных категорий занятых этот уровень будет дополнен обязательными профессиональными накопительными пенсиями, назначаемыми взамен прежде существовавших льготных пенсий.

Третий уровень — добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное (индивидуальное) пенсионное обеспечение.

Основные участники пенсионной системы представлены населением (работники — застрахованные и пенсионеры), работодателями и индивидуальными предпринимателями (страховщики),

Пенсионным фондом России (ПФР — страховщик в рамках обязательного пенсионного страхования), негосударственными пенсионными фондами (НПФ — страховщики с 2004 г.) и государством.

Законодательство закрепило разделение уровней пенсионной системы по источникам финансирования. Первый уровень — базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения — финансируются федеральным бюджетом за счет единого социального налога (ЕСН), взимаемого с фонда заработной платы, и других (общих) налогов. Выделение в реформе 2002 г. государственного пенсионного обеспечения, источником финансирования которого выступают только средства федерального бюджета (общие налоги), в качестве отдельного элемента пенсионной системы стало важным шагом вперед. Кроме того, в законе была четко закреплена ответственность федерального бюджета по финансированию нестраховых периодов, включаемых в общую продолжительность страхового стажа при расчете величины трудовой пенсии. Источником финансирования пенсий второго уровня выступают обязательные отчисления работодателей с фонда оплаты труда работников, направляемые на страховую и накопительную части трудовой пенсии, фиксированные платежи индивидуальных предпринимателей и дополнительные обязательные отчисления в профессиональные пенсионные системы в случае их создания. Отчисления на страховую (и накопительную) части пенсии дифференцированы по трем основаниям: сектору занятости (сельскохозяйственный и все остальные), величине годового фонда заработной платы работника и его возраста. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется на финансирование страховой части пенсии. Сами работники из своих доходов (заработная плата и пр.), согласно пенсионной реформе 2002 г., не платили обязательных страховых взносов в пенсионную систему. Пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей в НПФ.

Для того чтобы оценить результаты пенсионной реформы, необходимо прежде всего, выявить цели, которые преследовало или могло преследовать правительство при проведении реформы. Основной целью реформы, скорее всего, было повышение жизненного уровня нынешнего поколения пенсионеров. Учитывая значительное обесценение пенсии в реальном выражении за 1990-е гг., а также периодически возникавшую во второй половине 1990-х гг. задолженность ПФР по выплате пенсий, речь шла, очевидно, о повышении размеров пенсии и обеспечении сбалансированности пенсионной системы. Кроме того, в ответ на недовольство населения низкой дифференциацией пенсий, совсем не отражавшей трудовые заслуги пенсионеров, подчеркивалось, что реформа должна исправить это положение и усилить страховые и/или накопительные принципы, т. е. обеспечить связь между уплаченными в систему взносами и будущей пенсией. Также планировалось, что параллельно с совершенствованием обязательной пенсионной системы развитие получат дополнительные пенсии, что позволит вовлечь сбережения населения в инвестиционный процесс. Развитие пенсионных накоплений, обязательных или добровольных, должно было привести к притоку длинных денег в экономику, легализации трудовых доходов, а введение индивидуальных счетов для формирования страховой и накопительной частей — обеспечить прозрачность пенсионной системы. Наконец, предполагалось, что система с индивидуальными накопительными счетами политически более независима от решений по распределению бюджетных средств и политико-экономических циклов в бюджетной политике, чем традиционная распределительная система, основанная на принципе солидарности поколений.

В полной мере трудно судить об успехе или неудаче всей пенсионной реформы по первым годам ее реализации. Тем не менее есть сфера, в которой последствия изменения пенсионного законодательства видны почти незамедлительно. Это, безусловно, изменение текущих размеров пенсий.

Абсолютные и относительные показатели среднего размера пенсий в разрезе различных категорий получателей, которые во многом являются критериальными для оценки эффективности системы, представлены в табл. 1. Если взять за точку отсчета 1990 г. как год максимального размера пенсионного обеспечения и год, в котором был принят первый российский закон о пенсионном обеспечении, то наихудшим для пенсионеров оказался 1999 г., когда средняя пенсия в реальном выражении составляла менее трети от исходного уровня. Однако уже первый год пенсионной реформы позволил вернуться к показателям середины 1990-х гг. (но без задержек с выплатами пенсий), а к 2007 г. средняя пенсия в реальном выражении немного превысила 70 % уровня 1990 г. Сохранение темпов роста реального размера пенсии на уровне 4–6 % в год позволит достичь показателей 1990 г. к 2013–2016 гг.

Таблица 1

Динамика реального размера начисленной заработной платы, назначенной пенсии, отношения средней пенсии к средней заработной плате (ставка замещения) и к прожиточному минимуму пенсионера, %^[1]

Источник: Росстат, расчеты автора.

После глубокого падения в 1999 г., когда средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70 % прожиточного минимума пенсионера (ПМП), к 2002 г. средний размер пенсии удалось сравнять с ПМП. Несмотря на то что рост покупательной способности пенсий продолжился и после начала пенсионной реформы, его темпы замедлились. В результате даже спустя девять лет после 1998 г. это соотношение так и не вернулось к докризисному уровню.

На протяжении всех лет реализации реформы средний размер пенсии варьирует вокруг величины ПМП. Учитывая то, что пенсии слабо дифференцированы, это означает, что многие пенсионеры, хотя и не попадают в категорию бедных (по официальной методологии Росстата), но и обеспеченными названы быть не могут. При этом дополнительная поддержка пожилого населения за счет социальных льгот, субсидий, бесплатного доступа к ряду общественных благ во многом нивелируется более высокими рисками уязвимости в доступе к медицинским и социальным услугам по уходу в старших возрастах.

Другим ключевым параметром пенсионной системы выступает коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера пенсии и средней заработной платы в экономике. В СССР и всю первую половину 1990-х гг. это соотношение варьировало в пределах 30–35 %. Накануне кризиса 1998 г. коэффициент замещения достигал почти 40 %, затем последовало его резкое снижение — почти на 10 %, далее постепенное повышение, но с 2002 г., то есть с начала реформы, его динамика приобрела устойчиво отрицательный характер и к 2006 г. опустилась ниже уровня 1992 г. Иными словами, темпы роста реального размера пенсии в течение прошедших шести лет отставали от темпов роста реальной заработной платы, что вызывало беспокойство политической элиты и отчасти населения и экспертов. Именно это беспокойство стало основной причиной реформы 2010 г., о которой будет подробнее написано ниже.

Можно выделить две причины столь резкого отставания роста пенсий от роста заработных плат.

Во-первых, в начале 2000-х гг. (на момент принятия новой системы индексации пенсий) у государства отсутствовали соответствующие финансовые ресурсы. В результате система индексации пенсий стала максимально консервативной: рост заработной платы учитывается при индексации только страховой части пенсии, но даже в этом случае в расчет принимается лишь та заработная плата, с которой производилась фактическая уплата ЕСН в пенсионную систему. Кроме того, индексация страховой части пенсии не может быть выше, чем индекс роста доходов (ПФР), направляемых на выплату страховой части пенсии, в расчете на одного пенсионера. Следовательно, ограничителями индексации выступают сокращающийся эффективный тариф отчислений на страховую часть пенсии, вызванный в том числе снижением эффективной ставки ЕСН, и рост численности пенсионеров. В условиях резко сниженных тарифов ЕСН и постепенно увеличивающихся отчислений на накопительную часть индексация страховой части пенсии все меньше отражала темпы роста даже легальной заработной платы, не говоря о том, что часть зарплат по-прежнему остается в тени, а именно дооцененная на скрытую часть заработная плата увеличивается, по данным Росстата, наиболее быстрыми темпами.

Во-вторых, благоприятная макроэкономическая ситуация во второй половине 2000-х гг. обусловила аномально высокие темпы роста заработной платы. Описанная выше система индексации пенсий, очевидно, не могла успеть за столь бурным ростом заработных плат.

Поскольку одной из главных декларируемых целей пенсионной реформы было усиление ее страхового принципа, важно понять, как изменяется соотношение различных элементов пенсий со временем. Из представленных в табл. 2 данных видно, что в период с 2002 по 2004 г. под влиянием более высоких темпов индексации страховой части пенсии ее доля в средней пенсии последовательно возрастала (с 57 до 60 %), а базовой части — сокращалась (с 35,9 до 34 %). Сокращался также удельный вес пенсий по государственному обеспечению (с 6,8 до 5,6 %). Та же динамика характерна для трудовых пенсий как основных пенсионных выплат.

Увеличение доли страховой части пенсии в средних размерах назначенных в отчетном году пенсий было менее выраженным, особенно для пенсионеров по старости и инвалидности, что отражает тот факт, что пенсионные права новых пенсионеров 2002–2004 гг. сформировались в рамках прежней системы и учитывались с ограничением на соотношение индивидуального и среднего по стране заработков. Это также подтверждает то обстоятельство, что относительное увеличение страховой части пенсии для всех пенсионеров происходило исключительно за счет разных темпов индексации. Тем не менее в три первых года реформы пенсионной системе удалось придать импульс для перехода на страховые принципы, когда большая часть пенсионных выплат зависит от реального трудового вклада пенсионера в течение трудовой жизни.

Картина изменилась в марте 2005 г., когда базовая часть пенсии по старости была повышена на 37 %: с 660 до 900 руб. Причиной отхода от нормативного порядка индексации послужили известные события, последовавшие после введения в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 о монетизации социальных льгот. Остро негативная реакция населения и массовые (впервые после реформ 1990-х гг.) протестные акции получателей льгот вынудили правительство в срочном порядке искать пути экономической компенсации и снятия напряжения в обществе. Роль этого механизма сыграла экстренная индексация базовой части пенсий, превышающая все обоснованные нормативные пороги. Ради опережающего повышения базовой части запланированная — в соответствии с нормами закона о трудовых пенсиях — дополнительная индексация страховой части пенсии была отложена на август и тем самым создан еще один прецедент нарушения пенсионного законодательства.

Таблица 2

Структура средних пенсий получателей трудовых пенсий в 2002–2006 гг., %

Источники: Форма 94-Собес. Обобщение государственной статистической отчетности в области пенсионного обеспечения за 2002 год // Пенсия. 2003. № 11; Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2003 г. / Пенсия. 2004. № 7; Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2004 г. // Пенсия. 2005. № 7; Отчет о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2005 г. // Пенсия. 2006. № 94; Итоги деятельности ПФР за 2006 год // Вестник Пенсионного фонда России. 2007. № 1.

К испытанному инструменту вновь вернулись в предвыборный 2007 г., увеличив базовую часть трудовой пенсии, установленную в законе о трудовых пенсиях, на 40 % (с 900 до 1260 руб.) в октябре и еще на 23,8 % (с 1260 до 1560 руб.) в декабре. Страховые части пенсии за этот же 2007 г. были проиндексированы единожды — на 9,2 % с 1 апреля. Политика опережающей индексации базовой части пенсии Правительством РФ в 2008–2009 гг. была продолжена, с тем чтобы довести ее размер до величины прожиточного минимума пенсионера.

Экономическая цена вопроса состоит в том, что подобная индексация приводит к увеличению обязательств пенсионной системы, которые в итоге не соотносятся с отчислениями работодателей и соответственно требуют увеличения доли бюджетного финансирования из доходов общего покрытия в пенсионной системе. Одновременно ускоренное повышение базовой части нарушает сложившийся баланс между страховой и базовой частями пенсии и, следовательно, работает против реализации страхового принципа в пенсионном обеспечении (табл. 2).

Таким образом, первые результаты функционирования новой системы относительно благоприятны для нынешних пенсионеров: удается повышать реальный уровень выплачиваемых пенсий, что сокращает риски бедности. В то же время разрыв между доходами работающего населения и пенсионеров увеличивается, при этом значительно возрастают обязательства пенсионной системы, которые не покрываются поступлениями ЕСН. Это создает значительные риски для пенсионной системы в будущем.

Задача пенсионной реформы заключается не только в улучшении положения тех, кто уже вышел на пенсию, но и в решении проблем будущих поколений пенсионеров. Ее главная новация — создание системы индивидуальных счетов для формирования условного «страхового» капитала и реального пенсионного капитала, которые в дальнейшем будут использоваться для расчета страховой и накопительной частей пенсии.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

1

При расчете динамики реального размера начисленной заработной платы и реального размера пенсий 1990 г. был принят за 100 %.