Суды и верховенство права. Взгляд из Нидерландов

Герт Корстенс, 2014

Автор, бывший председатель Верховного суда Нидерландов (2008-2014), ставит перед собой задачу разъяснить концепцию «верховенства права» во всей ее глубине и многообразии, используя для этого прежде всего прецеденты из практики своего Суда, а также Европейского суда по правам человека и Верховного суда США. При этом основное внимание он уделяет судебной власти и ее непростым отношениям с исполнительной и законодательной ветвями власти. Книга написана живым, «неюридическим» языком и предназначена для самого широкого круга читателей: автор убежден, что верховенство права не может существовать без поддержки общества в целом. В формате PDF A4 сохранен издательский макет книги.

1. Демократическое государство, основанное на верховенстве права: что это значит?

«У каждой банановой республики есть билль о правах», — сказал покойный судья Верховного суда США Антонин Скалиа в 2011 г. Развивая свою мысль, он пояснил, что без разделения властей такой документ не имеет никакого значения — это просто «слова на бумаге».

У бывшей империи зла, Союза Советских Социалистических Республик, билль о правах был гораздо лучше нашего. Я говорю это в самом буквальном смысле. [Но] конституция Советского Союза не препятствовала централизации власти в руках одного человека или одной партии. А когда это происходит, игра окончена.

Скалиа и еще один судья Верховного суда Стивен Брейер давали показания на общественных слушаниях сенатского Судебного комитета о роли судей в соответствии с Конституцией США.

Скалиа добавил, что там, где существует разумная структура государственной власти, включая независимые суды, эти «слова на бумаге» приобретают практическое значение, а права становятся реализуемыми.

Обратимся к примеру Турции. В марте 2014 г. появились сообщения в прессе о том, что премьер-министр Реджеп Тайип Эрдоган (сейчас он президент) заблокировал «Твиттер». В прессе сообщалось, что Эрдоган был в бешенстве от появления на этом ресурсе записей разговоров, в которых он якобы велел своему сыну вывезти из частного дома значительную сумму наличных в связи с полицейским антикоррупционным расследованием. Эрдоган потребовал удаления оскорбивших его ссылок. Когда «Твиттер» отказался это сделать, доступ к ресурсу был заблокирован. Эрдоган утверждал, что записи были сфабрикованы в рамках попытки очернить репутацию правящей партии перед муниципальными выборами, назначенными на 30 марта.

Через неделю Турция заблокировала и «Ютьюб». 2 апреля 2014 г. Конституционный Суд Турции постановил, что запрет «Твиттера» должен быть отменен, поскольку он нарушает свободу выражения мнения, гарантированную турецкой конституцией.^[14] К тому времени муниципальные выборы в Турции уже закончились. Так что вряд ли это постановление можно считать триумфом свободы слова. И тем не менее избранный демократическим путем режим не смог просто сделать то, что захотел. Он тоже был связан нормами права. В этом и состоит суть демократического государства, основанного на верховенстве права.

Термин «демократическое государство, основанное на верховенстве права»^[15] означает государство, в котором граждане выбирают своих руководителей, в котором сама власть связана нормами права и способствует тому, чтобы нормы права соблюдались в отношениях между гражданами. Закон охраняет личные свободы каждого от посягательств со стороны власти или других граждан. Это возможно только тогда, когда законодательная, исполнительная и судебная власти разделены. Важнейшим элементом также является независимая судебная система, которая реально доступна для гражданина. На бумаге такое государство может быть создано хоть за сутки, учитывая знания, опыт и модели, которыми мы можем сегодня воспользоваться. Но на практике даже сегодня для роста и обретения истинного смысла верховенству права требуются десятилетия. Это относится и к западному миру.

Вне зависимости от того, что вы думаете о Брекзите, британцы сумели воспротивиться шагу, предпринятому премьер-министром Борисом Джонсоном, — перенесению парламентских дебатов по этому вопросу на более поздний срок. Верховный суд Великобритании выступил против этой меры, и парламент возобновил свою работу.

Люди в западном мире живут в демократических правовых государствах. Вот простой, но важный пример: голландское правительство заявляло, что не несет ответственности за смерть троих мусульман, изгнанных с военной базы ООН, на которой находились голландские миротворческие силы в Боснии, вплоть до рассмотрения дела высшей судебной инстанцией. Но когда эта инстанция в конце концов приняла другое решение, премьер-министр сказал: «Мы, разумеется, будем действовать в соответствии с этим постановлением. Только так и может быть в государстве, основанном на верховенстве права».

Все это кажется простым и понятным — но вовсе таковым не является. Верховенство права в Нидерландах тоже развивалось постепенно.

I. От Литтл-Рока до Венгрии

Верховенство права не возникает автоматически — и без постоянных усилий и забот оно не может продолжать свое существование. Стивен Брейер, член Верховного суда США, как-то привел в пример председателя высшего суда в одной из африканских стран, которая однажды спросила его: «Почему американцы делают то, что велит им суд?». Ей было интересно, в чем тут секрет.

Брейер ответил, что никакого секрета нет, что «следование закону — это обычай, привычка, общепринятое понимание того, как представители государства и общественности должны <…> действовать, когда суд выносит решение, которое им очень не нравится. Этой привычки и общепринятого понимания невозможно достичь без борьбы; это длительный процесс постепенного развития, основанного на опыте».^[16]

В США верховенство права тоже не установилось без борьбы. В 1954 г. в решении по делу Brown v. Board of Education Верховный суд запретил расовую сегрегацию в государственных образовательных учреждениях, существовавшую в южных штатах. С этого момента Центральная школа в г. Литтл-Рок (штат Арканзас) была обязана принимать чернокожих учащихся. Штат Арканзас во главе с губернатором Орвалом Фобусом выступил против и отказался выполнять решение Верховного суда. Президент Эйзенхауэр понимал, что если правительства штатов отныне будут сами решать, какие судебные решения они будут выполнять, а какие нет, то от верховенства права мало что останется. Он выступил по телевидению с заявлением о том, что решил направить в Арканзас федеральные войска. Туда была направлена 101-я десантно-штурмовая дивизия, прославившаяся во время Второй мировой войны. 24 сентября 1957 г. в Литтл-Рок вылетели 52 самолета с 1000 военнослужащих на борту. Солдаты охраняли первых девятерых чернокожих учеников, подавших заявления на зачисление в школу, от толпы возмущенных белых жителей, собравшихся у школьных ворот. В конечном счете эти действия позволили девяти ученикам продолжить обучение в Центральной школе. Несложно представить себе ситуацию, которая сложилась бы, если бы судебные решения игнорировались. По большому счету мы просто вернулись бы к закону джунглей.

То же самое касается ситуации, в которой судебная власть лишена независимости. В «империи зла», о которой говорил Скалиа (так Рональд Рейган назвал Советский Союз), была судебная система, но она действовала в рамках того, что было принято называть «телефонным правом». Оно не имело никакого отношения к современным практикам допроса свидетелей в суде по конференц-связи, чтобы им не нужно было совершать поездки на большие расстояния. «Телефонное право» означает, что судье в какой-то момент звонит партийный босс, чтобы проинструктировать его о том, каким должно быть решение по конкретному делу.

II. Уязвимость верховенства права

Создание демократии, основанной на верховенстве права, — где право представляет собой нечто большее, чем эфемерные «слова на бумаге», где действия государства по-настоящему связаны нормами права и где граждане имеют реальный доступ к судам, — требует времени, добросовестности и постоянных усилий. Не только от судов, но и от двух других ветвей власти — исполнительной и законодательной. Все три ветви должны постоянно демонстрировать реальность принципа верховенства права. Это необходимо потому, что как сама возможность верховенства права, так и его качество в конечном счете зависят от большинства граждан. Если они изберут лидеров, которые сделают доступ к судам невозможным, или решат прекратить проверку законодательства на предмет соответствия международным нормам в сфере защиты прав человека, верховенство права быстро придет в упадок. Верховенство права в демократическом государстве не самоочевидно. Это не бинарная система, в которой возможны только единица или ноль, все или ничего. Верховенство права существует в различных степенях качества. А достигнутое однажды высокое качество не может сохраняться и дальше без его поддержки.

Понимание того значения, которое имеет верховенство права, и готовность его отстаивать должны передаваться от поколения к поколению — иначе оно просто не сможет выжить. «Свобода, — писал выдающийся американский судья Биллингс Лернд Хэнд, — находится в сердцах мужчин и женщин; когда она там умирает, никакая конституция, никакой закон и никакой суд не могут ее спасти; никакая конституция, никакой закон и никакой суд не способны даже как-то ей помочь».^[17]

Это относится и к современной Европе. И тем не менее совсем недавно польское правительство нанесло удар по позиции Конституционного трибунала Польши, отказавшись признавать его отдельные постановления. Некоторые авторы говорят о «ползучем наступлении на Конституцию».^[18] Тогдашний первый вице-президент Европейской Комиссии Франс Тиммерманс попытался убедить поляков в том, что меры, предпринятые польским правительством и парламентом, противоречат принципу верховенства права, предусмотренному в ст. 2 Договора о Европейском союзе:

Союз основан на ценностях, важнейшими из которых являются уважение к человеческому достоинству, свобода, демократия, равенство, верховенство права и соблюдение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Это общие ценности государств-участников, существующие в обществе, в котором преобладают плюрализм, свобода от дискриминации, толерантность, справедливость и равенство между женщинами и мужчинами.

На сегодняшний день эти усилия не привели к серьезным изменениям, которые гарантировали бы надлежащее функционирование Конституционного трибунала. Более того, ситуация ухудшилась: вся система судов общей юрисдикции находится сейчас в опасности. Пенсионный возраст для судей был понижен, чтобы иметь возможность назначать новых судей, более «дружественных» режиму. Создается новый аппарат Верховного суда Польши с большими полномочиями, в который войдут, как можно предполагать, «друзья» правительства.

Аналогичным образом и тоже относительно недавно в Венгрии, государстве, входящем в Европейский союз, демократически избранное правительство Виктора Орбана снизило максимальный возраст для нахождения в должности судьи на восемь лет. Это произошло в момент, когда у страны был огромный внешний долг и граждан призывали выходить на пенсию как можно позже (по европейским меркам), чтобы сократить пенсионную нагрузку на государственный бюджет. В то же время были предприняты меры, которые значительно увеличили влияние правящей партии на назначение новых судей, заполнивших сотни образовавшихся вакансий. Более того, председатель Верховного суда Андраш Бака (который до этого был избран Президентом Сети председателей высших судебных органов ЕС) был отправлен в отставку до истечения срока его полномочий. Основанием для этого стало еще одно новое правило, требовавшее наличия пятилетнего опыта работы в национальной судебной системе, которого у Баки не было — несмотря на то что он проработал 17 лет в качестве судьи Европейского суда по правам человека (ECtHR). Бака, между тем, выступал против целого ряда планов венгерского правительства.^[19] Эти меры походили на действия, предпринятые немецкими оккупантами Нидерландов в начале войны. Тогда максимальный возраст судей тоже был снижен, а председатель Верховного суда был отстранен от должности, потому что был евреем. В обеих ситуациях это создало возможности для назначения судей, симпатизирующих режиму.

Призвать Венгрию к порядку попыталась Европейская Комиссия. Суд Европейского союза (European Court of Justice, ECJ) признал внезапное снижение максимального возраста судей нарушением европейского права,^[20] а Европейский Суд по правам человека постановил, что отстранение Баки было несовместимо с требованиями Европейской Конвенции о защите прав человека (ECHR).^[21]

Однако все это не привело к снижению популярности Орбана в то время. На выборах, проведенных в 2014 и 2018 гг., его партия снова дважды получала более двух третей мест в венгерском парламенте. В конце июля 2014 г. Орбан заявил, что его правительство будет строить нелиберальное государство типа Китая или России; финансовый кризис, по его словам, показал, что либеральные демократии не смогут «сохранить свою конкурентоспособность на мировой арене» в будущем. Венгрия и Польша напоминают нам об уязвимости существующей системы, со всей наглядностью показывая, что успех или поражение верховенства права определяется в рамках демократии.

Во всех 47 государствах, входящих в Совет Европы (CoE), правительства в наши дни несут ответственность за соблюдение в достаточной мере фундаментальных прав человека. Но это не автоматический процесс. За него нужно бороться. Например, в России гомосексуальность продолжает считаться чем-то неправильным и неестественным. Меньшинства больше не одиноки в этой борьбе благодаря Европейской Конвенции и механизмам ее применения. Они знают, что право на их стороне. И это большое достижение — как с правовой, так и с моральной точек зрения.

Статья 7 Договора о Европейском союзе содержит механизм, позволяющий определить наличие явного риска серьезного нарушения государством-участником ценностей, перечисленных в ст. 2, и применять санкции в отношении такого государства. Иногда этот механизм называют «ядерной опцией». В 2014 г. Европейская Комиссия создала «рамочную программу для обеспечения верховенства права в Европейском союзе» (к настоящему времени уже примененную в отношении Венгрии и Польши). Эта новая программа предусматривает, среди прочего, механизм раннего предупреждения, позволяющий Комиссии вступать в диалог с соответствующим государством-участником, чтобы предотвратить эскалацию системных угроз верховенству права. В случаях, когда в рамках новой программы по обеспечению верховенства права решения найти не удается, всегда сохраняется возможность ст. 7 как последнего средства, позволяющего разрешить кризис и обеспечить соблюдение ценностей Европейского союза. Рамочная программа по обеспечению верховенства права была применена по отношению к Польше, но поскольку это не привело ни к каким результатам, Европейская Комиссия запустила процедуру, предусмотренную ст. 7.

III. Демократия от Перикла до гитлеровской Германии

Для нашего государственного устройства мы не взяли за образец никаких чужеземных установлений. Напротив, мы скорее сами являем пример другим, нежели в чем-нибудь подражаем кому-либо. И так как у нас городом управляет не горсть людей, а большинство народа, то наш государственный строй называется народоправством. В частных делах все пользуются одинаковыми правами по законам. Что же до дел государственных, то на почетные государственные должности выдвигают каждого по достоинству, поскольку он чем-нибудь отличился не в силу принадлежности к определенному сословию, но из-за личной доблести. Бедность и темное происхождение или низкое общественное положение не мешают человеку занять почетную должность, если он способен оказать услуги государству.^[22]

Эти слова были сказаны греческим государственным деятелем Периклом (495–429 до н. э.) в речи на похоронах воинов, погибших в конце первого года Пелопоннесской войны.

В буквальном переводе демократия означает «народоправство». Это давняя почтенная концепция, основанная на принципе, гласящем, что все люди равны. Люди заключают договор друг с другом и готовы подчиняться его правилам, если им позволено тем или иным образом участвовать в выработке условий этого договора. Разумеется, в Древней Греции равные права распространялись только на мужчин, но уже это было неплохо для начала.

Идея о договоре, который заключают друг с другом граждане, носит, конечно, теоретический характер. В конце концов, было бы довольно затруднительно обращаться к каждому гражданину после его рождения с вопросом о том, желает ли он присоединиться к договору, и если да, то на каких условиях. Все мы — часть истории, которую невозможно стереть. Единственное исполнимое решение этой проблемы заключается в предоставлении людям возможности выбирать общие принципы организации своего государства и общества через своих представителей. Это и есть современная представительная демократия, существующая во многих странах. Просто невозможно дать каждому возможность обсуждать каждый вопрос. Часто возникает необходимость в быстром принятии решений — их невозможно отложить до наступления катастрофы. В качестве примера можно привести кризис, вызванный пандемией COVID-19.

Когда же речь заходит о менее срочных, но тем не менее важных решениях, иногда выдвигается идея о проведении референдума — весь электорат выражает свое мнение о каком-либо конкретном плане. Именно это было сделано 18 сентября 2014 г. в Шотландии: каждый человек, обладающий правом голоса, мог высказаться за независимость своей страны или против нее. Традиционное возражение против концепции референдума заключается в том, что людям задают один конкретный вопрос вне его связи с другими проблемами. Например, если вы решите спросить у электората, не стоит ли снизить подоходный налог на 10 %, вы рискуете тем, что из-за эйфории по поводу снижения налогов люди будут закрывать глаза на то, что оно приведет к сокращению финансирования социальных расходов.

В представительной демократии, где общая организация государства и общества определяется представителями народа, обычно удается достичь приемлемых решений, которые одобряет большинство представителей. При самом лучшем сценарии это большинство соответствует большинству избирателей. В самом худшем между первым и вторым большинством образуется значительный разрыв. В наши дни демократия в значительно большей степени основана на равенстве всех людей (а не только мужчин), чем во времена Перикла. А это означает, что каждый и каждая должны иметь возможность для выражения своих взглядов. Поэтому разделение общества на две части, как это было у греков и, позднее, в эпоху рабства или в эпоху расовой сегрегации в США и Южной Африке, неприемлемо. Право голоса не должно зависеть от состояния, или уровня дохода, или от пола. В современной демократии право голоса является всеобщим.

Довольно часто демократия и верховенство права упоминаются «в одном флаконе». Я и сам так делаю в этой книге. Но они не синонимичны. Демократия не становится автоматически государством, основанным на верховенстве права. В Германии 1930-х гг. диктатура Гитлера была установлена посредством демократического процесса принятия решений.^[23] По его инициативе в 1935 г. были приняты нюрнбергские расовые законы. Они были основаны на идее о том, что люди не равны, вводя дискриминацию в отношении евреев. В Италии переход от демократии к фашизму произошел в 1920-е гг. Антисемитизм сыграл при этом определенную роль, хотя и не был настолько тотальным, как в Германии.

Южноафриканская система апартеида тоже была основана на неравенстве людей. Более того, «маркетинговая» подача сегрегации в США под девизом «раздельны, но равны» не могла скрыть того факта, что чернокожие граждане подвергались систематической дискриминации. Дискриминация по признаку расы, происхождения, вероисповедания и другим подобным признакам несовместима с человеческим достоинством и, следовательно, с принципами верховенства права. Человеческое достоинство означает, что ни об одном человеке нельзя судить на основании его или ее гендера, этнического или иного происхождения, сексуальной ориентации, политических убеждений, вероисповедания, мировоззрения и т. д. Все эти характеристики определяют индивидуальность человека и должны восприниматься как должное. О людях можно судить лишь по их поступкам.

Вот что я имею в виду: законы, грубо нарушающие принцип верховенства права, вполне могут приниматься посредством демократических процедур. С другой стороны, сложно себе представить существование верховенства права без демократии. В конце концов, как мы только что убедились, идея верховенства права основана на идее равенства граждан. Как же в этом случае можно защищать такие формы правления, как диктатура или олигархия? Конечно, теоретически возможно избрание диктатора с помощью демократических процедур с установлением гарантий того, что в нужный момент он будет с помощью тех же процедур смещен со своего поста. Кроме того, существуют республики, наделяющие своих президентов значительной властью, такие как США, Франция и Турция (обе в меньшей степени). Вариацией на ту же тему можно назвать монархии. По крайней мере в Европе монархи не обладают значительными полномочиями, а конституция может быть изменена с тем, чтобы отменить монархическое правление. Таким образом, речь не идет о диктатуре суверена — точно так же, как в современных западных республиках, которые мы только что упомянули, речь не идет о диктатуре президента. А главное, в этих современных демократиях и суверены, и президенты связаны требованиями закона.

Диктатура возможна только при отсутствии каких-либо сдержек, ограничивающих действия «лидера», и представительного органа, способного ему противодействовать. Такая ситуация не только проблематична с моральной точки зрения — она нецелесообразна в долгосрочной перспективе. История Европы и Южной Америки знает множество тому примеров, а «арабская весна», похоже, станет очередным подтверждением. Граждане арабских стран тоже требовали прекращения репрессий, политических свобод, демократии и соблюдения прав человека. Они хотели положить конец коррупции, безработице и нехватке продовольствия. Нам неизвестна модель, которая лучше способна достичь этих целей, чем демократия, основанная на верховенстве права. Если такое государство стабильно, оно также способствует лучшему экономическому положению. «Индекс верховенства права», измеряемый организацией World Justice Project, демонстрирует, что качество верховенства права в стране коррелирует с ее валовым национальным продуктом. Страны, где верховенство права не развито, менее развиты экономически — и наоборот.^[24] Объясняется это очень просто: никто не хочет заниматься бизнесом со страной — или в стране, — где невозможно обеспечить соблюдение договорных обязательств, а значение имеет в конечном счете только мнение правителя, не связанного какими-либо сдержками и противовесами. Достойны внимания замечания, которые сделал по этому поводу судья Брейер. Он считает, что компании не желают делать инвестиции в странах, где верховенство права не соблюдается, где власти коррумпированы, где в случае возникновения спора у вас нет доступа к независимому и беспристрастному суду, где отсутствует какая-либо предсказуемость. Брейер, в свою очередь, цитирует Алана Гринспена,^[25] который сказал, что «верховенство права и право частной собственности представляются мне самыми значительными институциональными основаниями экономического роста и процветания».^[26]

IV. Верховенство права и плохое обращение с пингвинами

L’ état, c’est moi. («Государство — это я».)

Дом всякого человека есть его крепость. Пусть даже он продуваем всеми ветрами, король Англии войти в него не может.^[27]

Иными словами, в своем доме даже самый бедный человек может противостоять власти монарха.

Так что если вы вздумаете издеваться над пингвином в лондонском зоопарке, вам не удастся избежать уголовного преследования, даже если вы архиепископ Кентерберийский.^[28]

Первое высказывание приписывают королю Людовику XIV, абсолютному монарху, известному как Король-Солнце. Он считал себя выше закона. Вторая цитата выражает противоположный взгляд: даже король связан законом. А третья выражает ту же мысль иначе: какую бы высокую должность вы ни занимали, вы обязаны соблюдать закон. Никто не может быть выше закона — ни король, ни его министры, ни самые высокопоставленные судьи.

Как такое возможно, что сам король не может войти в ваш дом без вашего разрешения — не только в прошлом, но и сегодня? Дело в том, что неприкосновенность жилища закреплена и охраняется различными конституциями и Европейской Конвенцией о защите прав человека. Любые исключения должны быть четко определены в законе. Следовательно, законодательство должно обеспечивать невозможность произвольного нарушения прав человека. Это задача законодателя. А исполнительная власть, включая полицию, обязана это законодательство соблюдать. Но если не существует никаких механизмов для того, чтобы обеспечить соблюдение закона, его практическое значение может постепенно теряться; он превращается в простые «слова на бумаге». И в этом отношении большая роль принадлежит власти судебной. Она контролирует исполнительную власть.

Закон регулирует отношения между гражданами и отношения между гражданами и властью. Слова, приписываемые Людовику XIV, таким образом, вполне соответствуют его представлению о себе как о представителе Бога на земле, но совершенно несовместимы с верховенством права. На фасаде здания Верховного суда США выгравирована надпись: «Равное правосудие по закону». Эта идея заставила бы Короля-Солнце содрогнуться. Он сам решал, какие правила его касаются.

В государстве, основанном не верховенстве права, все равны перед законом — высокопоставленные чиновники, включая архиепископа Кентерберийского, тоже ему подчиняются. Но иногда для того чтобы в этом убедиться, приходится обращаться в суд.

V. Разделение властей: Монтескье и Берлускони

Еще один знаменитый француз, Монтескье, внес огромный вклад в создание системы, в которой власть не может целиком принадлежать одному человеку — и поэтому никто не может быть выше закона. «C’est une experience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser (…) Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir». Один из [русских] переводов: «Известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею. <…> Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга».^[29]

Монтескье изложил концепцию разделения властей в своем труде «О духе законов» (De l’esprit des lois), опубликованном в 1748 г. Суть этой идеи состоит в том, что законодательная, исполнительная и судебная власти не должны принадлежать одному органу или лицу. Эти три ветви должны уравновешивать друг друга, чтобы возможности для злоупотребления были сведены к минимуму. Поскольку законодательная, исполнительная и судебная власть осуществляются разными установлениями, каждое из них может при необходимости умерить аппетиты других. Так они могут сдерживать друг друга и предотвращать ситуацию, когда одна из ветвей слишком преобладает над другими. Например, бывший премьер-министр Италии Сильвио Берлускони однажды попытался добиться законодательного иммунитета для себя лично, чтобы избежать уголовного преследования. Итальянский Конституционный суд отказался поддержать его и признал соответствующий акт неконституционным, сославшись на равенство всех перед законом.

Даже в наши дни многие элементы государственного устройства в европейских странах восходят к идеям Монтескье. Многие конституции и основанные на них законодательные акты насквозь пропитаны идеей разделения властей. Это предотвращает концентрацию власти в одних руках, которая могла бы побудить кого-то к тому, чтобы считать себя выше закона — как Король-Солнце. Верховенство права предполагает, что каждый связан его нормами.

Три ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная — сдерживают друг друга при принятии и исполнении законов. Законодательный орган устанавливает общие рамки, которые исполнительный орган наполняет практическим содержанием. А затем суды принимают решения по отдельным делам, оказывающимся на их рассмотрении. Это равновесие также означает, что законодательный орган может изменять законодательство по результатам вынесенного судебного решения, после чего перед судами может быть поставлена задача истолковать новый закон и применить его в рамках, определенных конституцией и международным правом (если такие основания для пересмотра предусмотрены). Это постоянный процесс. Иначе говоря, при верховенстве права нет никого, за кем бы оставалось последнее слово.

VI. Защита прав человека

Защита фундаментальных прав каждого, которые также принято называть правами человека, — важнейший аспект верховенства права. Это права, вытекающие из достоинства каждого человека, такие как право на жизнь и право на свободу выражения мнения. Они гарантируют личные свободы всем и каждому, включая людей, принадлежащих к этническому, религиозному или иному меньшинству.

Права человека — это права, принадлежащие каждому человеку в любой точке мира. Их цель состоит в том, чтобы защищать людей от государственной власти и обеспечивать возможность каждому сохранять человеческое достоинство. Они, например, означают, что каждый может иметь и свободно выражать свое мнение. Или что государство не может произвольно применять насилие по отношению к своим гражданам. Они означают право на образование, на то, чтобы иметь достаточно еды и крышу над головой. Государства договорились друг с другом, что они гарантируют эти права каждому. Вне зависимости от расовой принадлежности, цвета кожи, пола, языка, вероисповедания, политических или иных убеждений, национальной или социальной принадлежности, уровня благосостояния, места рождения или любого другого признака. Права человека составляют основу любого законодательства и любой политики, осуществляемой государством.

Так объясняет это понятие на своем сайте Нидерландский институт прав человека.

Права человека — это основание нашей цивилизации. Они закреплены в высших источниках права, таких как международные договоры и конституции. Это придает им очень значительный правовой статус — конституцию или международный договор непросто изменить. Бывший судья Верховного суда США Уильям Бреннан однажды сказал, что цель конституции состоит в том, чтобы признать определенные права правами высшего порядка и оградить их «от посягательств того или иного временного политического большинства».^[30] Это необыкновенно точно — и, среди прочего, объясняет, почему судьи, не будучи избраны прямым демократическим образом, получают полномочия по судебному контролю законодательства: потому что они должны отдавать приоритет высшему источнику права. Особенно когда временное политическое большинство хочет сделать что-то несовместимое с этим источником или когда исполнительная власть не соблюдает фундаментальные права человека.

Во многих странах суды могут принимать решения о конституционности законодательства и договоров. Отдельные права могут также защищаться от нарушений со стороны законодательной или исполнительной власти посредством международных соглашений о защите прав человека. В значительной степени мы обязаны этим той роли, которую на протяжении последних десятилетий играла Европейская Конвенция о защите прав человека (ЕКПЧ). Конвенция была принята в Риме 4 ноября 1950 г. Ей предшествовала Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 г. Цель Декларации состояла в предотвращении, насколько это возможно, будущих злодеяний и преступлений, подобных совершенным во время Второй мировой войны (в результате событий в нацистской Германии). В ЕКПЧ содержится явная отсылка ко Всеобщей декларации — она называет договаривающиеся стороны «движимыми единым стремлением и имеющими общее наследие политических традиций, идеалов, свободы и верховенства права». ЕКПЧ также создала международный суд, Европейский Суд по правам человека, призванный обеспечивать соблюдение прав человека, гарантируемых Конвенцией, после исчерпания всех национальных средств правовой защиты. В последние годы Договор о Европейском союзе и Суд Европейского союза также играют в этом отношении важнейшую роль. Хартия Европейского союза о правах человека содержит аналогичные принципы защиты прав человека.

VII. Баланс ветвей власти, основанный на свободе гражданина

Таким образом, мы имеем дело с целым переплетением разных проблем: власть должна быть связана нормами права, разрешение споров и наказание должны быть прерогативой судов, фундаментальные права должны соблюдаться. В основе всего этого лежит главный приоритет — защита гражданских свобод. Функция государственного аппарата — не создание препятствий для человека; он должен способствовать нашей свободе и процветанию. Если законодатель навязывает нам законы, которые значительно ограничивают наши свободы, мы, к счастью, всегда можем обратиться в суд. Суд может определить, является ли ограничение нашей свободы избыточным в каждом конкретном случае. Например, допустима ли криминализация ношения никаба. Или является ли предоставление налоговых льгот бизнесу дискриминацией по отношению к индивидуальным налогоплательщикам. Если законодатель принимает слишком жесткие законы, исполнительная власть иногда может смягчить их действие в ходе правоприменения.

Как мы видели выше, концепция верховенства права основана на разделении властей. Мы признаем осуществление власти другими, потому что для достижения определенного уровня порядка в обществе необходимы правила. И соблюдение этих правил должно быть обеспечено. Исторически сложилось, что у нас есть законодательные органы, устанавливающие общие правила, правительство, применяющее эти правила в своей деятельности, и суды, которые в случае возникновения споров между гражданами, компаниями, учреждениями или государственными службами или в случае несоблюдения гражданами правил выносят свои решения или налагают санкции. Именно поэтому для граждан, организаций и компаний так важен легкий доступ к судам. Нет никакого смысла в предоставлении полномочий по принятию решений независимой и беспристрастной судебной власти, если в реальности обращение в суд невозможно — слишком дорого, слишком сложно или занимает слишком много времени. В таких условиях законодательную и исполнительную власть никто не сдерживает. Я еще вернусь к этому вопросу в следующих главах.

Отвечая на вопрос о том, зачем нам верховенство права, бывший руководитель Голландского научного совета по государственной политике (издавшего в 2002 г. доклад под названием «Будущее национального конституционного государства») Михиль Схелтема сказал, что оно нужно «для того, чтобы защищать граждан от произвола и гарантировать правовую определенность и равное обращение».^[31] Верховенство права существует для граждан. Если исполнительная власть преступает свои границы так, что это затрагивает интересы граждан, ее может приструнить власть законодательная — например, запретив полиции проводить обыски без достаточных оснований для подозрений в противоправной деятельности. Суд также может вмешаться по требованию гражданина, чья свобода была таким образом нарушена. А если слишком много власти оказывается у судов, их может призвать к порядку законодательная власть — путем принятия новых законов. Если же суд обосновал свое решение нормами международного права, это может быть сделано путем принятия новой нормы международного права.

Таким образом достигается определенное равновесие. Иными словами — да, я повторю это несколько раз, — ни за кем, даже за политическими лидерами, не остается последнего слова. В этом контексте можно часто услышать выражение «примат политической сферы». Оно основано на неверной предпосылке, что в конечном счете решения принимают политики. А эта предпосылка прямо противоположна тому, как должно быть устроено демократическое государство, основанное на верховенстве права: каждая из ветвей власти сдерживает остальные, благодаря чему устанавливается баланс. Результатом становится умеренность, одна из четырех кардинальных добродетелей.^[32] Это не означает, что законодатель должен всегда действовать с оглядкой. В демократической стране именно законодательная власть отвечает за общее устройство государства и — хотя это может зависеть от политических взглядов — общества. Именно законодательная власть определяет и условия, при которых государство может действовать в ущерб своим гражданам. Законодательство принимается тем правительством, которое сформировано на сегодняшний день, вместе с представителями народа; оно, таким образом, выражает то, что народ считает необходимым и желательным. Наконец, оно является тем основанием, на котором принимают свои решения исполнительная и судебная власти. Это означает, что эти решения также санкционированы демократическим путем. Позже мы увидим, что законы не могут регулировать мельчайшие детали и что иногда в них встречаются пробелы. И что они могут терять свое значение перед лицом новых обстоятельств, наступления которых законодатель не мог предвидеть.

Так в общих чертах выглядит демократия, основанная на верховенстве права. Это описание может показаться очень абстрактным. Наверное, хорошей иллюстрацией будет противоположный пример. Иначе говоря, как выглядит страна без верховенства права, где никто не связан нормами права? В 2012 г. одна голландская газета так описала ситуацию в Демократической Республике Конго: «Политики свободно крадут у государства. Правительство не платит зарплат, или зарплаты “не доходят” до получателей, поэтому учителя вымогают взятки у родителей. Полицейский не примет у вас заявление без “денежного стимула”. Журналисты платят сотрудникам спецслужб, чтобы избежать ареста. Солдаты, не получающие никакой платы, занимаются грабежами, а ополченцы насилуют женщин».^[33]

При верховенстве права то, что каждый подчиняется требованиям закона, защищает нашу свободу и наше человеческое достоинство. Тем не менее жизнь в обществе предполагает некоторые ограничения этой свободы другими и государством. Жизнь среди других людей требует терпения и умеренности (temperantia по-латыни). Это означает готовность слушать других, учитывать интересы и ценности других, не спешить обвинять других во всех смертных грехах. С точки зрения верховенства права важно то, что допустимы только надлежащим образом легитимированные ограничения наших свобод и что между властью государства и властью граждан существует определенный баланс. В демократическом обществе, основанном на верховенстве права, власть осуществляется правом, а не правителем. Право создает возможности, но и устанавливает их пределы.

Примечания

14

Было бы интересно, если бы турецкий суд обосновал свое постановление в видео на «Ютьюбе» и выложил ссылку на постановление в «Твиттере», как это часто делает Верховный суд Нидерландов.

15

В целях перевода наряду с этим термином иногда используется термин «правовое государство» как равнозначный. — Прим. перев.

16

См. Breyer S. Making Our Democracy Work, a Judge’s View. New York: Alfred A. Knopf, 2011. P. 22–23.

17

Hand B. L. The Spirit of Liberty (опубликовано в 1952 г.).

18

Mazur D., Żurek W. First year of the socalled “Good change” in the Polish system of the administration of justice // Stа́tní zastupitelství, December 2016 (журнал чешской прокуратуры): www.nsz. cz/index.php/en/magazine-public-prosecution

19

ECtHR. Baka v. Hungary. Application no. 20261/12. Judgment of 27 May 2014.

20

ECJ. European Commission v. Hungary. Application no. C-286/12. Judgment of 2 November 2012.

21

ECtHR. European Commission v. Hungary. Application no. 20261/12. Judgment of 27 May 2014.

22

Фукидид. История Пелопоннесской войны (в пер. Г. А. Стратановского. — Прим. перев.).

23

«Адольф Гитлер (1889–1945) стал канцлером Германии 30 января 1933 г. 27 февраля 1933 г. был совершен поджог Рейхстага (здания германского парламента), за который был осужден и казнен 10 января 1934 г. в Лейпциге посредством обезглавливания голландский гражданин Маринус ван дер Люббе (1909–1934). На выборах, проведенных вскоре после поджога, 5 марта 1933 г., нацистская партия (НСДАП) достигла значительных успехов, но не получила абсолютного большинства. Несколькими неделями позже, 22 марта 1933 г., новый режим открыл свой первый концлагерь в Дахау. На следующий день Гитлер и его приближенные смогли убедить парламент принять Закон о чрезвычайных полномочиях (Ermächtigungsgesetz), который вместе с Указом о поджоге Рейхстага (Reichstagsbrandverordnung) предоставил новому правительству, где преобладали национал-социалисты, чрезвычайно значительные полномочия, не подлежавшие парламентскому контролю. Так родилась диктатура Гитлера». По изд.: Jansen C., Venema D. De Hoge Raad en de Tweede Wereldoorlog (Верховный суд Нидерландов и Вторая мировая война). Amsterdam: Boom, 2011. P. 5.

24

World Justice Project финансируется Фондом семьи Ньюком и Фондом Билла и Мелинды Гейтс.

25

Алан Гринспен (род. 1926) — американский экономист, председатель Совета управляющих Федеральной резервной системы США с 1987 по 2006 г. — Прим. перев.

26

Greenspan A. The Age of Turbulence: Adventures in a New World. New York: Penguin Books, 2007. P. 255.

27

Вероятный источник — речь Уильяма Питта, графа Чатама, произнесенная в Палате общин в 1766 г. См.: Rosenwein B. H. Negotiating Space, Power, Restraint and Privileges of Immunity in Early Mediaeval Europe. Manchester: Manchester University Press, 1999. P. 184.

28

Bingham T. The Rule of Law. London: Allan Lane, 2010. P. 4.

29

«О духе законов». Книга XI, глава IV. Пер. А. Г. Горнфельда. — Прим. перев.

30

col1_0 The Constitution of the United States // Judges on Judging / ed. by David M. O’Brien. Washington: CQ Press. 2009, P. 212–223, 215. «В этом и состоит цель любой Конституции — и в особенности Билля о правах, — чтобы признать определенные ценности трансцендентными, находящимися вне пределов досягаемости того или иного временного большинства».

31

Scheltema M. // Staatscourant (Правительственная газета), no. 36, 20 февраля 2003 г. P. 5.

32

Умеренность (temperantia), мужество (fortitudo), мудрость (prudentia) и справедливость (justitia) — четыре кардинальных добродетели, берущие свое начало из схемы, предложенной Платоном.

33

NRC Handelsblad. 17 сентября 2012 г.