По поводу непреложности законов государственной жизни

Сергей Юльевич Витте, 1914

«В конце 80-х годов прошлого столетия был возбужден вопрос об устройстве земств в тех окраинах, в которых они не были введены. Между бывшим в то время Министром Внутренних Дел и мною, занимавшим пост Министра Финансов, обнаружилось разномыслие в оценке исторического значения местного общественного самоуправления в общем государственном строе. Разномыслие это толкнуло меня на составление записки, которая, конечно, не предназначалась для печати…»

Возвращение к первоначальной теме разномыслия

Обращаясь теперь к рассмотрению доводов Министра Внутренних Дел, я прежде всего не могу не заметить, что в самом корне нашего разногласия кроется некоторое недоразумение. Говоря о несоответствии самоуправления самодержавному строю государства, я разумел и продолжаю разуметь не все и всякие виды самоуправления, а исключительно основанные на выборном начале всесословные учреждения, коим, в пределах закона, вверяется заведование делами, касающимися государственного управления данной местностью и всего ее населения, т. е., как правильно указано в записке Министра, в основных чертах разумел то, что разумеет под самоуправлением и господствующая ныне в науке государственная его теория. Но я вовсе не имел в виду и не считал для самодержавия опасною деятельность разного рода корпораций, обществ, сословных или профессиональных союзов, которые хотя и входят как отдельные единицы в общий состав государственного строя и по отношению к своим членам иногда даже осуществляют некоторые административные функции, но заведуют лишь своими собственными делами, не касаясь ни общих задач государственных, ни всего населения данной местности.

Во избежание возможных на этот счет недоразумений, в записке моей на стр. 1–2, предпослана была прямая оговорка в указанном смысле: в ней прямо выражено, что я имел в виду только земства, которые в системе нашего государственного управления лишь одни являются всесословными представительными учреждениями, осуществляющими на местах по отношению ко всем классам населения задачи общегосударственного управления, и что доводы мои никоим образом не направлены против дворянских и иных сословных самоуправлений, ни даже против участия людей местности, совместно с органами Правительства, в суде и управлении (см. стр. 47 записки). Тем не менее, несмотря на такую ограничительную оговорку, которая, как видно из примечания на стр. 1–2 записки Министра Внутренних Дел, понята вполне правильно, — весь его ответ построен на приписанном мне стремлении упразднить самоуправление во всех его видах и проявлениях, и все доводы ответа имеют в виду не только и, даже вернее, не столько земские учреждения, сколько всякую самодеятельность общества, самоуправление в самом широком значении этого слова: заодно и наравне с земствами под защиту взяты даже такие этнографические самоуправления, как аулы, улусы, инородческие кочевья и т. п. Отвергая как распространенную в прежнее время общественную теорию самоуправления, так и господствующую ныне теорию государственную, записка обращает внимание на то, что наши сословные общества ведают некоторые дела, прикосновенные к сфере государственного управления, и отсюда делает заключение, что, говоря о местном самоуправлении, нельзя проводить разницы между ними и земствами. Больше того. По мнению записки, из понятия органов самоуправления нельзя исключать и единоличные должности предводителей дворянства, мировых судей, сословных и присяжных заседателей. Под это же понятие должны быть подведены и земские начальники (стр. 31); они тоже (хотя и не безвозмездно) осуществляют у нас идею английских мировых судей — этих почетных (безвозмездных) органов selfgovernment'a. Очевидно, что и с этой стороны записка отвечает не на поставленный мною вопрос — соответствует ли земское самоуправление самодержавному строю государства, а на другой, для меня в той же мере, как и для Министра Внутренних Дел, совершенно бесспорный вопрос, — совместимо ли с самодержавием самоуправление в самом широком значении этого слова, во всех его видах.

Такую постановку вопроса и формулировку моего взгляда я никоим образом не могу признать правильными и, со своей стороны, решительно затрудняюсь согласиться с мыслью и даже с представлением о том, чтобы в строе государственного управления одно и то же политическое значение могли иметь инородческие стойбища и земства, ремесленные управы и присяжные заседатели, улусы и предводители дворянства, и т. д. — все эти общественные союзы, сословия, должности и учреждения столь разнообразные, как по происхождению и мысли законодателя, так и по своим задачам, целям, положению, правам и обязанностям. Поэтому в настоящем моем ответе я нахожу существенно необходимым — прежде всего более подробно выяснить, какую собственно форму самоуправления считаю я не отвечающей самодержавной форме правления и почему аулы, улусы, кочевья и т. д. — я не считаю опасными для нашего государственного строя.

«Самоуправление» в широком значении этого слова (selfgovernment) принадлежит к числу тех терминов, которые в логике называются относительными. «Самоуправление», говорит Лабанд, «есть понятие, противоположное понятию нахождения под чужим управлением»^[3]. Под такое широкое, почти беспредельное определение, очевидно, могут быть подведены многообразные формы, как те, на которые указывает записка (кроме разве земских начальников), так и многие другие, которых даже ее составители не решились приравнивать к земству, как напр., духовные ордена, монастыри, религиозные общежития, клубы, кружки, биржи, торговые камеры, акционерные компании, артели, общества лоцманов, разные trusts и так далее.

Едва ли даже необходимо привлекать науку для доказательства такой очевидности, как то, что система государственного управления, основанная на началах общего закона и самоуправления, — это одно; а всякого рода своеправные (автономические), действующие по своим установкам союзы — совсем другое. Самые элементарные сведения из любого сочинения об обществе и государстве уясняют эту разницу. Но раз записка Министра Внутренних Дел упрекает меня в «смешении понятий» (стр. 6), то нужно сказать несколько слов, какая разница в политическом отношении между различными видами автономии, с одной стороны, и самоуправлением, как системой государственного управления, с другой.

Во всяком государстве существует целый ряд разнообразных союзов, основанных на принципе самоуправления в смысле автономии, но по своему происхождению, по цели, для которой они образуются, по своим отношениям к верховной власти союзы эти существенно между собою разнятся и имеют далеко не одинаковое политическое значение.

Первую группу составляют религиозные единения. Таких единений бесконечное разнообразие, именно в той церкви, которая исключительно и непримиримо построена на начале абсолютной монархии, т. е. в церкви католической. Эти союзы могут быть оставлены в стороне. Они любопытны здесь, разве как наглядный пример полного согласия между абсолютно монархическим строем верховной власти и самой широкой свободой сложения единоличных сил и стремлений — в коллективные единицы, организованные для определенных целей.

Столь же, и даже более, разнообразна другая группа союзов — частноправового характера.

Подчиняясь государству, как высшему целому, как союзу всего народа, управляемого верховною властью, человек не перестает быть свободным членом такого частного общества, преследует и в этом качестве свои частные цели, имеет свои права, совершенно отличные и независимые от тех прав, которые принадлежат ему, как гражданину. В качестве частного лица он вступает в общение с другими частными же лицами; отсюда возникают многообразные юридические, экономические, умственные и нравственные отношения, совершенно отличные от отношений политических. Государство управляет совокупными интересами народа, но вся область личной деятельности человека — материальной и духовной — в науке, искусстве, промышленности — лежит вне общей сферы государственного воздействия. В этой области так называемых частноправовых отношений возникают самые разнообразные самоуправляющиеся союзы, образующиеся для тех или иных специальных определенных целей: ученые и учебные корпорации, благотворительные и другие общества, коммерческие компании, клубы и пр. Иногда в своих целях государство само учреждает подобные общества или поддерживает их деятельность, облекает их даже известными полномочиями; но очевидно, что все эти общества, существование коих зиждется на простом начале свободы общения, могут существовать в государствах всех типов и по существу своему в системе государственного строя политического значения не имеют.

Третья группа — те самоуправляющиеся союзы, которые образованы для более широких целей, выходящих уже из области частноправовых отношений. Таковы общины^[4] как небольшие союзы местных жителей во имя общих интересов, таковы сословные общества, как союзы известного разряда лиц, отличающихся от других особыми правами. Союзы этого рода соприкасаются уже с областью государственных интересов; иногда государство предоставляет им даже осуществлять известные права над их сочленами, из чего, однако, не следует, что они тем самым становятся органами государственной власти. Они остаются самостоятельными общественными союзами, которые управляются издаваемыми государством законами и состоят под контролем власти государственной, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей. Такого рода союзы составляют переход от права частного, имеющего в виду пользу отдельных лиц, к праву государственному, имеющему в виду интересы государства как целого. Указанные союзы, в особенности сословия, созданные историческим развитием государства, обладающие известными политическими правами и обязанностями, до известной степени связаны с политическим устройством страны^[5] и при известных условиях могут иметь даже влияние на всю систему управления. История знает примеры, когда отдельные сословия, не ограничиваясь охранением своих прав и интересов, стремились захватить всю государственную власть в свои руки. Но та же история показывает, что случалось это по преимуществу там, где сословиям предоставлялось ведать не одни только свои сословные интересы, осуществлять власть по отношению к своим сочленам, но и значение представителей интересов данной местности, как известной административной единицы. До тех же пор, пока сословия выполняют только свое прямое назначение, занимаются исключительно только своими собственными делами, пока одному из них не вверяются административные функции, по отношению к другим или всем вместе, по управлению административными делами данной местности, указанные стремления их для центральной власти не опасны. Существенное в этом отношении значение имеет разобщенность их интересов. Пользуясь этой разобщенностью, Правительство против политических притязаний одного сословия всегда может находить опору и противовес в других^[6].

Но от всех указанных самоуправляющихся союзов, от частных обществ до обществ сословных включительно, существенно отличается, говоря словами записки Министра Внутренних Дел, «призвание населения к местному самоуправлению в более широких, чем самоуправление сословное, пределах» (стр. 75), «самоуправление в современном понятии этого слова» (стр. 12), в смысле народного представительства в сфере местного государственного управления. По определению Л. Штейна, само управление это имеет своим предметом не представительство того или другого интереса, даже не выполнение той или другой отдельной задачи государства, а совокупность всех государственных задач, поскольку таковые способны ограничиваться местностью^[7]. Местное самоуправление в таком значении, как справедливо указывает та же записка (стр. 12), в государствах континента Западной Европы появляется только в XIX веке и характеризует собою не самостоятельное заведование разного рода общественными союзами их собственными делами, а известную систему государственного управления, известное устройство местной администрации — возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления — «призвание местного населения, в лице некоторых его элементов или же в лице уполномоченных, к участию, в пределах закона, в делах государственного управления».

В этом последнем смысле, в смысле известной системы государственного управления, самоуправление является понятием всецело политическим, и только об этой его форме и можно ставить вопрос, насколько соответствует она самодержавному строю государства.

В подтверждение этого положения можно было бы привести много теоретических рассуждений, ряд исторических примеров, сослаться на выдающиеся научные авторитеты, но это завело бы слишком далеко.

Я далек от мысли притязать на оригинальность и творчество в построениях из области государственного права или науки об обществе. Представленная выше классификация различных союзов не имеет ни исчерпывающей полноты в исчислении, ни осязательной точности в различении. Классификация представлена лишь для напоминания, а также и для устранения сделанного мне упрека в «смешении понятий».

Настоящая записка имеет целью выяснение и разрешение практического вопроса, а не научное исследование, да кроме того и по существу такое исследование едва ли необходимо, ибо весьма вразумительные разъяснения разницы, какая существует между самоуправлением, как системой государственного управления, и разного рода самоуправляющимися союзами, можно найти в тех курсах и учебниках Государственного Права, на которые ссылается записка Министра Внутренних Дел, а для желающих ознакомиться с этим вопросом более обстоятельно можно рекомендовать классические труды Лоренца Штейна и Гнейста, а также исследования новейших авторитетов западноевропейской науки, напр., Розина и др.^[8]

Притом же, подробные разъяснения по этому предмету излишни еще и потому, что, по-видимому, различие между самоуправлением в широком значении этого слова и в тесном, в техническом смысле (системы местного управления) в сущности ясно и для составителей записки Министра Внутренних Дел. По крайней мере, когда дело идет о политической истории Западной Европы, записка, весьма даже определенно, высказывает, что «самоуправления в смысле сколько-нибудь отвечающем современному понятию этого слова в государствах континента Западной Европы до XIX столетия не существовало вовсе» (стр. 18). Но, отрицая такое значение за средневековыми муниципиями, за немецкими Landstande и за французскими провинциальными собраниями, записка в то же время, как только дело касается России, забывает и мой основной тезис и указанные свои собственные рассуждения и начинает подводить под понятие самоуправления всякого рода союзы и учреждения, от губных старост XVI века до современных кочевых инородцев с их наследственными зайсангами, до земских начальников включительно, в твердой уверенности, что и эти чиновники Министерства Внутренних Дел тоже осуществляют идею самоуправления (стр. 31). В результате этих распространений мне приписывается желание упразднить самоуправление в самом широком значении этого слова, подавить в сущности всякую самодеятельность общества.

Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность была бы заменена деятельностью чиновников и вся сфера частноправовых интересов регулировалась бы органами Правительства. Можно с уверенностью сказать, что в подобном государстве все население было бы обращено в «бессвязные толпы», в «людскую пыль». В частности, едва ли Министерство Финансов может быт заподозрено в затаенном желании или в стремлении подавить всякую общественную самодеятельность в России или обвинено в склонности усматривать в каждом выражении общественного мнения, в каждом общественном движении политическую подкладку. Наоборот, в сфере своей деятельности финансовое ведомство всегда прислушивалось к общественному мнению и к заявлениям представителей тех или других специальных интересов, всегда стремилось к тому, чтобы общество принимало живое участие в деятельности Правительства, и как в разработке законопроектов в центральных учреждениях, так и в исполнительной деятельности местных органов, всегда старалось привлекать представителей общества к совместной работе со своими чиновниками. Со своей стороны, я глубоко убежден, что только с населением, способным к самодеятельности, может быть сильно государство и что здравая политика Самодержавной Империи должна быть направлена к возможно широкому развитию общественной деятельности в сфере частноправовых интересов, должна относиться с доверием ко всем ее проявлениям, не касающимся непосредственно государственного устройства, его внутреннего и внешнего управления. Поэтому еще раз повторяю: вся записка моя имела в виду исключительно земские учреждения, как систему местного управления, но отнюдь не частные общества, не мелкие общины и сословные союзы, т. е. не самодеятельные общества в широком смысле слова, как то полагает записка Министра Внутренних Дел.

Примечания

3

Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, I., S. 103.

4

На первом плане — общины сельские. Основа административной организации — экономическая (иногда и фискальная). Эту основу составляют отношения по земле, т. е. по той ограниченной площади, на которой, в ряде поколений, от дедов и прадедов, население имеет жилье и добывает средства к существованию. Каков бы ни был режим этих отношений (ежегодное занятие участков, общинное владение, оброчная подчиненность, полная собственность) в данный момент, в них всегда можно разглядеть те способы и приемы, по которым происходило размещение населения по территории государства, быть может, до его образования, т. е. происходило начало оседлости. Преобладание отношений по земле и связанных с ними интересов придают сельскому населению такие духовные особенности (ср. Buchenberger, Agrarwesen und Agrarpolitik, 1 Theil, S. 49 и след.), которые делают его безразличным ко всему, что выходит за пределы политики своей колокольни. Против такой косности бессильна даже та обработка, какой в этом направлении уже сто лет подвергается, напр., французский крестьянин. Наш крестьянин занят на сходах раскладкой податей, разверсткой сенокосов, назначением времени и места выпасов, распределением поземельных участков, учетом своих сборщиков, распиванием разных магарычей и т. п. Кроме того, он неграмотен или полуграмотен — какая же тут может быть политика.

5

Сельские, т. е. по своей основе земледельческие общины определяют и охраняют это устройство больше, чем другой фактор: в них заключена сила социального упорства, а следовательно, и политической устойчивости страны (Riehl).

6

Лучшей характеристикой этого положения может служить пример из недавнего прошлого нашей истории. В период 1858–1865 гг. некоторые дворянские собрания (Московское, Тверское и др.) во всеподданнейших ходатайствах своих заявляли о необходимости общего дворянского представительства, о праве земли русской иметь своих выборных для совета верховной власти, т. е., иначе говоря, о даровании конституции. Но несмотря на то что заявления эти сделаны были в самый разгар либеральных веяний, когда даже М. Н. Катков увлекался мыслью о создании всероссийского земского собора, они не нашли поддержки даже в наиболее либеральных слоях русского общества, мечтавших о конституции и видевших в ней залог всякого дальнейшего благополучия и преуспеяния России. Известно, что в адрес Московского дворянства о «созвании общего собрания людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству», Император Александр II ответил отказом, заявив вслед за тем в рескрипте Министру Внутренних Дел, что «ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий и брать на себя почин в вопросах, решение которых зависит исключительно от Верховной Власти», и этот отказ Императора на конституционное прошение вызвал среди представителей либерального направления едва ли не сочувственное отношение. «Выходка московского дворянства», писал Кавелин в частном письме, «скорее отдаляет нас от этой цели (конституции), выказывая все наше малолетство и пошлость. Высказывая бессильную злобу и запоздалое сожаление о блаженной памяти крепостном праве, дворянство московское только раздражает против себя Царя, всех людей, видящих дальше своего носа, и все прочие сословия. Из Коломны крестьяне прислали по этому случаю адрес Государю. Пора бросить глупости и начать дело делать, а дело теперь в земских учреждениях и нигде больше» («Вестник Европы», 1886 г. Октябрь, стр. 758, 759). Даже в «Колоколе» ходатайство Московского дворянства встретило ироническое отношение: «Царь земщины», писал Герцен в статье «Прививка конституционной оспы», «отделался на первый случай удачнее безземельного Царя». Задержки стремлений одного сословия противовесом, если даже не противодействием другого, имели место, напр., и в истории нашего Остзейского края. Прибалтийское рыцарство никогда не могло получить того преобладания в крае, какое имела в Польше шляхта. Одна из главных причин в том, что горожане Остзейского края совсем не то, что мещане Речи Посполитой.

7

L. Stein, Die vollziehende Gewalt, 2 Th, 2 Aufl, S. 198.

8

«Самоуправление», говорит проф. Градовский, «прежде всего государственное явление, т. е. предполагает существование сильной и единой государственной власти… В этом отношении должно различать самоуправление в новом смысле от общего понятия о самоуправлении, как о правительственной деятельности неправительственных лиц… Сосредоточение всех земских интересов в руках крупных землевладельцев, облеченных правом суда, вотчинной полиции, не будет самоуправлением, а остатком средневековых порядков… Самоуправление начинается с призвания всех заинтересованных лиц к заведыванию местными интересами» (История земского самоуправления в России, стр. LXXVIII). Характеристическою чертою самоуправления в современном значении слова, т. е. как системы местного управления, профессор считает призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства и указывает на два основных его признака: 1) самоуправление должно иметь те же задачи, которые имеет общее управление в государстве и 2) самоуправление должно действовать на правах государственной власти (Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 28 и след.); ср. Свешников, Русское Государственное Право, т. И, с. 132.

Розин указывает, что когда мы называем самоуправлением самостоятельность известного единения, образующего из себя отдельное юридическое лицо и имеющего свои самостоятельные интересы, отличные от интересов государственных, то мы пользуемся термином «самоуправления» в ином смысле, чем когда мы тем же термином обозначаем осуществление населением известных задач государственного управления. В первом случае, по мнению Розина, самоуправление имеет значение юридическое, во втором — политическое, и названный ученый сожалеет о бедности языка, не позволяющей дать каждому из этих видов самоуправления особого наименования (Н. Rosin, Souveranitet, Staat, Gemeinde, Selbstverwaltung. Annalen des Deutschen Reichs. 1883. S. 319 u. fl.).

Гнейст, который, как известно, исследовал в своих трудах самоуправление специально, как политическое понятие, находит, что неправильно усматривать самоуправление в деятельности сословных местных союзов городских и сельских общин. Самоуправление начинается, по мнению Гнейста, лишь после того, как подобного рода единения лишились власти и все им подобные частные формации оказываются подчиненными государству. (Gneist, Englisches Verwaltungsrecht, I, S. 263. Его же. Selfgovernment, S. 70. 882 u. fl. Его же, Die preussische Kreisordnung. S. 9).

Мнение по тому же предмету Л. Штейна, см. справку № 1.