Образование в США и новаторская роль филантропии

Фридрих Фурман

В книге рассмотрены структура, финансы и новаторская роль филантропии в сфере образования в США. Представлен краткий очерк развития школьной и вузовской филантропии в этой стране, осуществленные и предлагаемые варианты донорской поддержки здесь этих сфер, а также становление ее роли инноватора на фоне резкого усиления их государственного финансирования в период холодной войны между США и СССР и донора реформирования образования, особенно школьного в последующий период.

© Фридрих Фурман, 2023

ISBN 978-5-0062-0537-6

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Сфера образования, идущая вслед за религией — на втором месте и с большим отставанием — получила по данным обзоров Giving USA в 2009 году в качестве пожертвований почти 41 млрд. долл., что на 3,2%ниже предшествующего года (тогда имело место и более серьезное падение — на 9%). Это смотрится как вполне объяснимая реакция ее доноров, потерявших во время биржевого провала 2007—08 гг. очень большие деньги, и все же доля образования в эти годы оставалась той же — 13% от всех пожертвований. Если заглянуть вглубь полувекового периода тех же обзоров, то доля образования во всех пожертвованиях лишь в 90-е годы достигла уровня в 13—14%, а до этого она держалась на отметке 11—12%, отражая резкое и притом стойкое отставание интереса американских доноров к «сфере знаний» в сравнение со «сферой веры».

Объектами филантропии в образовании являются следующие учреждения: бесприбыльные и государственные школы — от подготовительных и элементарных до полных (с 12-летним сроком обучения); бесприбыльные или финансируемые государством профессиональные или технические школы, колледжи и университеты; бесприбыльные и публичные библиотеки; программы активного обучения, консультирования и наставничества (так называемы е тьюторские программы); учреждения и программы образования взрослых (продолжающееся образование); ученические и студенческие службы и организации.

Если некоторые из приведенных данных воспринимать буквально, то они могут ввести в заблуждение. Так, если судить о месте образования в США лишь по соотношению благотворительных пожертвований в религиозное и светское образование (2,5:1), то может сложиться впечатление о США как стране религиозного фундаментализма («религиозного мракобесия» — как было принято писать в советское время), загнавшей светское образование в подполье. Если же судить только по перечню образовательных объектов филантропии, то можно прийти к выводу, что филантропия содержит всю огромную систему образования США.

Избежать подобных недоразумений можно, во-первых, рассмотрением, того, что собой эта система представляет и как она сложилась, а во-вторых, оценкой роли филантропии в ней.

В отличие от религии сфера образование в смысле информации о нем — просто райское место для исследователей. Изобилие, разнообразие и доступность этой информации предопределены тем, что сфера эта находится под опекой государства — школы почти полностью, колледжи и университеты в значительной части. На федеральном уровне действует Министерство образования США (U.S. Department of Education), сходные управленческие службы имеются в правительствах штатов и в местных органах власти. Это позволило создать централизованную государственную систему регулярно поступающей снизу наверх единообразной информации об американском образовании, к которой в той или иной мере присоединились и все бесприбыльные и частные учреждения. При Министерстве образования — под опекой его Института образовательных наук (Institute of Education Sciences) — действует федеральный центр статистики образования (National Center for Education Statistics — NCES), публикующий общие и специальные годовые обзоры по всем секторам светского образования в США. По контракту с этим Министерством и на основах самоуправления работает крупнейшая в США интернетовская библиотека исследований и информации по образованию — Education Resources Information Center — ERIC. Используя данные этих центров, попробуем дать обзор общей статистики светского образования в США.

Если говорить о школах, то в 2008—09 учебном году в США было 13800 школьных округов с почти 100 тыс. публичных школ, в том числе около 5 тыс. чартерных школ, имеющих право самоуправления. Помимо публичных школ в стране было около 34 тыс. частных школ, а в их числе чуть менее половины, или 16 тыс. — религиозные школы различных деноминаций, а из них больше всего, около 6 тыс. — католические школы.

Если иметь в виду высшее образование, то согласно данным ЮНЕСКО по числу университетов и колледжей США находятся на втором месте в мире после Индии: в США примерно 5750 вузов всех типов, тогда как у Индии их 8400, а у Китая, находящегося в конце первой десятки стран, лишь немногим больше 1000 вузов [2]. По тем же данным, наибольшее в мире число студентов в мире — порядка 14,3 млн или 4,75% населения (у Индии — 6,1 млн и соответственно намного меньшая доля числа студентов в населении). Если же опираться на более строгие данные National Center for Education Statistics (далее — NCES, 2007—8 учебный год), который показывает лишь число вузов, присваивающих степени и без их филиалов, то оно будет меньше — лишь 4400, зато у них большее число студентов — около 19 млн[3].

Какие бы, однако, данные мы ни приняли во внимание, современное высшее образование в США по числу вузов и студентов — одно из самых мощных в мире, а если судить по недавним данным опросов Бюро цензов (2006), уровень «высшей образованности» населения страны достаточно высок: почти 20% учились в колледже, но не добивались получения степени; 7,4% имеют диплом двухлетнего колледжа associate’s degree; 17% — диплом 4-летнего колледжа со степенью бакалавра (bachelor’s degree); почти 10% населения имеют дипломы уровня «мастер» (graduate degree) или дипломы о профессиональном высшем образовании (professional degree), охватывающем широкий список профессий — от адвокатов и бухгалтеров до медицинских сестер, инженеров и зубных врачей.

Продолжая статистический обзор образования в США, рассмотрим данные о числе учеников, студентов и персонала.

В 2009 году 75,2 млн человек были учащимися школ и студентами колледжей и университетов, число их учителей и преподавателей составляло 4,7 млн, административный и обслуживающий персонал — 5,4 млн. Если обратиться к численности обучающихся по уровням образования и видам его учреждений, то картина будет следующей. Во всех школах (элементарных и средних) училось 55,6 млн. чел., в том числе в публичных — 49,8 (90%), в частных — 5,8 (10%). Во всех колледжах и университетах числилось 19,6 млн студентов, в том числе в публичных — 14,5 млн. (74%), в частных — 5,1 млн. (26%). Как видим, публичные, то есть контролируемые правительством того или иного уровня, учебные заведения господствуют в школьном образовании, они же занимают преобладающее место и в высшем образовании.

В 2008—09 учебном году расходы на все образовательные цели — от детских садов и подготовительных классов до вузов и докторантуры составили впечатляющую сумму — около 1,1 триллиона долл [4]. Из них школы (элементарные и средние) израсходовали 661 млрд., высшие учебные заведения — 432 млрд. Доля образования в валовом внутреннем продукте (далее ВВП) составилав том году 7,6% (для сравнения — доля всей филантропии в ВВП страны — 2,2%).

Если посмотреть на источники этих расходов в школьном образовании, почти полностью финансируемом налогоплательщиками, то есть из правительственных бюджетов разных уровней, то окажется, что главный источник этих расходов в последние полвека вовсе не федеральный бюджет (3,4% в 1945году, 8% в последние годы), а бюджеты штатов и локальных властей, и эта тенденция присуща всей истории школьного образования в США. Однако, если в 1945году (как, впрочем, и в предшествующие века), основное бремя расходов на школы (64%) несли местные власти, собирая у жителей школьных округов неуклонно растущие «образовательные налоги» (в основном, налог на недвижимость), то затем — в связи с растущим признанием роли образования в экономике и обществе — им на помощь пришли штаты. В последующие десятилетия доли штатов и местных властей постепенно сравнялись, а в последние годы штаты вышли вперед. В 2000 году штаты покрывали почти 50% расходов на школы, местные власти — 43%, в 2007 году их доли составили 48 и 44% [5].То обстоятельство, что финансирование школ, как и их реформирование, издавна было заботой местных властей и, значит, местных жителей как налогоплательщиков, создавало мощный стимул для благотворительности на нужды школьного образования среди социально озабоченных и граждански настроенных богатых доноров. Однако, если налоги с населения — через местный бюджет — были источником содержания школ, то эти пожертвования вместе с грантами штатов шли, в основном, на цели реформирования всей местной, штатской или общеамериканской системы школьногообразования [6].Об этом подробнее будет рассказано в дальнейшем.

Высшему образованию, расходы которого в 2008—09 году составили 432 млрд, свойственна иная их структура: публичные институты потратили 271 млрд, или почти 63%, частные институты — 161 млрд., или чуть выше 37%. Соотношение расходов на высшее образование, в котором доля публичных институтов существенно выше доли частных, поддерживается лишь с конца 60-х гг. прошлого века, когда федеральное правительство и штаты при президентах Кеннеди и Джонсоне значительно увеличили финансирование научных исследований и высшего образования в целом, а публичных колледжей и университетов, в особенности. Правда, этот процесс постепенно начался в довоенный период, еще при президенте Рузвельте. В 1929—30 гг., на пороге Великой Депрессии, соотношение расходов публичных и частных вузов было не в пользу первых — 0,85:1, однако уже накануне войны (1940 г.) оно составило1,1:1. Эта пропорция сохранилась и посленее (1950 г.), но при резко возросшем (в три раза) объеме затрат как публичных, так и частных институтов, которые тогда захлестнул поток студентов, получающих финансовую помощь на образование от государства по закону о правах ветеранов войны (G. I. Bill) [7].

Источники расходов институтов высшего образованияв США различаются у трех их основных видов — публичных и частных бесприбыльных и частных коммерческих (прибыльных) организаций [8].

Публичные институты (их число около 1700 из примерно 4400 всех вузов — 38%), как и положено по их статусу, не менее половины всех своих расходов, составивших в 2006—07 гг. 268,6 млрд, покрывают за счет финансирования штатов, федерального правительства и местных властей. Однако в последние 25 лет финансирование штатов резко упало (1980 — 62, 1990 — 54, 2000 — 35, 2007 — 27% общих расходов) при относительно стабильной доле федерального правительства (соответственно — 13,10, 11, 13%) и местных властей (от 4% до 7% в указанные годы) [9].

Это вынудило публичные колледжи и университеты наращивать иные существующие и искать новые источники покрытия текущих расходов. Другими существенными источниками дохода являются оплата студентами своего обучения (tuition and fees) — с 13% в 1980 г. до 18% в 2000г. и эта доля продолжала расти в последующие годы, чтобы перекрыть сокращение субсидий штатов, а также доходы от услуг и продаж, таких как услуги госпиталей, сдача в аренду общежитий, помещений и оборудования, стадионов и т.п., сбор роялти от патентов и лицензий и многих других — на уровне 20—25% в те же годы.

Серьезная поддержка текущих бюджетов и долгосрочного развития публичных вузов связана с филантропией (хотя и в меньшейстепени, как мы увидим далее, чем у частных институтов) — дарениями их состоятельных, богатых и супербогатых выпускников, иных заинтересованных частных лиц и фондов, а также доходами от биржевых инвестиций за счет накопленных за прошлые годы вкладов этих доноров. Так, в 2006—07 учебном году при общей сумме доходов всех публичных вузов в 268,6 млрд сумма дарений составила 5,6 млрд, а их доля 2,1% (в предыдущие четверть века — от 2,5 до 5%). Доходы от инвестиций за счет накопленных прошлых вкладов доноров составили в том же году — пиковом для индексов биржи перед рецессией — 15,6 млрд или 5,8% всех доходов (в 1980—2000 гг. лишь от 0,5 до 1%). С вхождением США в рецессию и провалом биржевых индексов у публичных вузов, как и у всех инвесторов, образовались по этой статье доходов значительные убытки, вынудившиеих свернуть ряд капитальных проектов, ужесточить их текущие бюджеты, искать иные источники, включая дальнейший рост платы за обучение и цен на услуги.

Частные бесприбыльные институты числом примерно равным числу публичных вузов (около 1600, или 37% от числа всех) в 2006—07 году израсходовали 182,4 млрд. Учитывая их, с одной стороны, приватный статус, то есть, слабую возможность опоры на деньги правительств всех уровней, помимо их финансовой помощи студентам, контрактов на исследования и целевых грантов, а с другой, бесприбыльный статус, дающий значительные налоговые льготы частным донорам, эти институты покрывают значительную часть текущих расходов филантропическими источниками.

Частные пожертвования и гранты в последнее десятилетие покрывали от 11 до 14% расходов (в 2001 году на пике интернетовского бума почти 20%), а доходы от инвестиций за счет накопленных филантропических вкладов доноров — от 22 до 31%, но только в успешные биржевые годы, в годы крупных биржевых провалов этот источник приносил серьезные убытки. Покрывая этими источниками в лучшие годы до 40% текущих расходов, эта группа американских вузов опирается также на плату студентов за свое обучение (около 25% расходов в успешные годы последней декады со скачком вверх в годы спада и рецессии, в 2001-м, например, до 38%), доходы от услуг и продаж — от 14 до 17%, правительственное финансирование — до 13%.

Наконец, частные прибыльные институты, составляющие относительно новый и быстро растущий сектор американского высшего образования и работающие исключительно на коммерческих началах — они предлагают услуги образования ради получения прибыли. Статистика о них впервые появилась в 70-х годах прошлого века с числом 55 институтов, в 80-х они исчислялись двумя-тремя сотнями, на рубеже веков их было уже почти 800 и в 2009 г. их число превысило 1000.

Хотя школьное образование с колониальных времен было заботой, главным образом, местных властей, а с созданием США также и правительств штатов, филантропия всегда была активной в этой важной для страны сфере. Ее роль состояла, с одной стороны, в партнерстве с властями, когда последние обращались к местным богачам и предпринимателям, религиозным и общественным деятелям за финансовой и организационной поддержкой традиционного развития школ, а с другой — в выдвижении и публичном обсуждении новаторских идей, инициатив и проектов реформирования системы школьного образования и последующем «пробивании» их на том или ином властном уровне.

И все же исторически роль филантропии в школьной сфере была в целом менее значительной, чем в высшем образовании, создание, развитие и реформирование которого вплоть до 1945 года было одним из ее важнейших приоритетов — пока федеральное правительство не отодвинуло ее затем на вторые роли. Активность «школьной филантропии» стала особенно нарастать после Гражданской войны, когда многие либеральные доноры с Севера, взявшись за образование освобожденных негров в южных штатах, особенно в эпоху Реконструкции Юга, стали строить и содержать здесь не только десятки «черных колледжей», но и сотни элементарных школ. В последовавшую затем эпоху индустриализации, массовой иммиграции и урбанизации заботой филантропов, подталкивавших к кардинальным решениям и местные власти, стало школьное и профессионально-техническое образование в крупных индустриальных центрах Севера и Востока, куда стекались в поисках работы массы малообразованных иммигрантов из Европы и полуграмотных негров с Юга.

Поскольку власти несли основное финансовое бремя строительства и содержания школ, филантропия в этой сфере взяла на себя миссию их реформирования. Как саркастически замечают исследователи, весь путь «школьной филантропии» в США буквально усеян общими докладами и малоэффективными проектами преобразований системы. Вплоть до конца 19-го века эти проекты настаивали на малопродуктивном для страны в целом использовании опыта реформы школ в Германии, Франции и Британии, учитывая ключевое различие политических систем в США и этих странах — централизацию власти в последних, основанную на монархиях и сильном центральном правительстве и ее децентрализацию в США. Будучи демократической федерацией из полусотни штатов, каждый из которых предпочитал собственную школьную политику (на Юге это была расовая сегрегация школ, отмененная лишь в середине прошлого века), США вплоть до наших дней не смогли провести централизованную школьную реформу. Лишь с 1890 года разработку проектов реформирования школ в стране и в какой-то мере их реализацию стала координировать Национальная Ассоциация Образования (National Education Association — NEA), объединившая деятелей школьного образования еще в 1857 году. С самого начала она пыталась внедрить общие стандарты обучения в средних школах и требования к поступающим в вузы, но они не смогли стать общепризнанными из-за раздробленности системы школ между штатами, а в их пределах школьными округами.

Когда в начале 20—го века в средние школы пришли в огромном числе малообразованные дети из бедных семей иммигрантов, прибывших в Америку из разных стран и представляющих здесь разные культуры, NEA была вынуждена подготовить в 1918 году «Кардинальные принципы образования». В них большей частью говорилось о подготовке учеников к исполнению обязанностей гражданина, работника и члена семьи в плюралистическом и свободном обществе. Тогда — перед реальной угрозой импорта вместе с потоком европейских иммигрантов идей и практики социалистической революции — было важнее обеспечить эффективность процесса «плавильного котла» и цели образования в демократическом обществе, чем разработку и внедрение эффективных школьных программ и стандартов усвоения и контроля основ знаний. В 30-е годы NEA подготовила еще несколько докладов и программ реформ столь же общего и необязательного характера, которые ввиду глубокого кризиса и начавшейся затем войны не имели серьезного влияния. Принципы и практика школьного образования по-прежнему формировались с привлечением идей и денег филантропов в штатах и округах — везде по-своему, где-то лучше, а где-то хуже, но всегда исходя более из региональных и местных, чем общенациональных интересов. Сразу после войны, но особенно в послевоенный период, идеи реформирования школ были более связаны с обеспечением равного доступа к образованию, чем с его качеством — подход, достигший апогея в 60-е годы, когда развернулось массовое движение за гражданские и социальные права бедных, чернокожих, женщин и других меньшинств, включая борьбу за расовую десегрегацию школ. Именно тогда федеральное правительство спонсировало наиболее важный доклад тех лет под именем «Равенство образовательных возможностей» (1966), в котором на примере обследования 4000 школ с 600 тыс. учащихся было показано, что исходный уровень образования и социо-экономический статус семей учеников важнее для достижений в учебе, чем качество преподавания. В очередной раз нужда в решении социальных проблем школьного образования заслонила становившуюся все более жгучей задачу радикального улучшения его качества. Лишь в 1979 году, при президенте Картере, под давлением NEA — к тому времени не только крупнейшей профессиональной ассоциации, но и ведущим профсоюзом учителей — а также губернаторов многих штатов и общественности, встревоженных плачевным состоянием образования в школах, было создано федеральное Министерство образования.

Все названные выше, а также последовавшие далее, вплоть до 80-х гг., проекты реформы образования в школах носили, в основном, характер исследований его роли в американском обществе и культуре, завершались выявлением проблем и выработкой общих рекомендаций. Это был скорее, как пишут историки, «риторический и символический контекст к реформе», чем ее реальный проект, который обязан быть осуществлен повсеместно и в заданные сроки. Если учесть, что федеральное правительство еще в конце 50-х в ответ на запуск советского спутника взялось за кардинальную реформу высшего образования, то реформа его школьного фундамента явно запоздала. Здесь уместна язвительная реплика У. Черчилля об американцах, сказанная им, правда, по другому поводу: они все сделают правильно, но после того, как перепробуют все остальные варианты.

Гром грянул в начале 80-х, уже при Рейгане, когда представительная комиссия Министерства образования выступила с прорывным докладом «Нация в опасности: повелительное требование реформы образования» (A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform — 1983 год). В нем было прямо сказано, что США допустили политически немыслимое «одностороннее разоружение» в сфере образования, что «волна посредственности затопила американские школы» и что, если бы подобный провал наших школ организовала иностранная держава (с намеком на СССР — противника в холодной войне), его «следовало бы считать актом войны, объявленной США». «Но поскольку, — говорилось далее, — мы допустили этот провал собственным небрежением, следует срочно и последовательно провести кардинальную реформу американских школ под эгидой федерального государства». Президент Рейган поначалу отказался придать этой комиссии статус президентской, считая, что федеральному правительству нечего подменять власти штатов в этом исконно их деле. Однако затем, встревоженный, как и многие в стране выводами комиссии, сделал общенациональную реформу школ одним из ключевых пунктов программы своего переизбрания на второй срок. Она стала тем более актуальной, что в стране, особенно в деловой и академической среде, сложилось четкое убеждение в том, что на фоне экономического кризиса 80-х гг. потеря Америкой ведущей в мире роли в торговле и технологии вызвана чуть ли не в решающей степени ее отставанием в сфере школьного образования. Упомянутый доклад иллюстрировал это отставание и его опасности для экономики и конкурентоспособности США на мировых рынках обширным списком индикаторов. Среди них выделялись худшая успеваемость школьников в учебе по сравнению с их сверстниками за рубежом и высокий уровень функциональной неграмотности взрослыхи молодежи старше 17 лет (при ней затруднена не только повседневная жизнь, но и выполнение трудовых функций, определяемые способностью читать, писать и понимать документы, инструкции и иные официальные тексты). Упоминались также растущее число студентов колледжей, проходящих курсы повторного переобучения по школьным предметам, увеличение расходов бизнеса и армии на подобную переподготовку новичков, крайне бедная программа обучения в школах, зацикленная на чтении и вычислениях, но упускающая развитие таких важных способностей как понимание, анализ с выводами и решение проблем, низкие требования к подготовке учителей, качеству преподавания и объему домашних работ школьников, наконец, весьма заниженные выпускные критерии в школах и требования для поступающих в вузы. Заключая этот разгромный анализ, комиссия утверждала, что впервые в американской истории уровень образования современного поколения не только не превзошел, но даже не был равен уровню своих предшественников, и это произошло в период, когда постиндустриальной экономике нужны были рабочие и специалисты все более высокой квалификации. Чтобы исправить провальную ситуацию в школах, авторы «Нации в опасности» предложили следующие меры:

— ввести в обязательную школьную программу пять новых базовых предметов с удлиненным сроком их изучения: английский язык (4 года), математика (3 года), основы естественных наук — Science (3 года), основы гуманитарных и общественных наук — Social Studies (3 года), основы компьютерной техники (полгода);

— ввести более строгие и измеримые стандарты в обучении и его контроле;

— увеличить длительность учебного года, школьного дня и объем домашних заданий, чтобы качественно освоить пять новых предметов;

— усилить качество преподавания усилением подготовки со стороны учителей и их профессионализации;

— ввести в школьное образование специальные стандарты ответственности, подотчетности и санкций.

Публикация доклада «Нация в опасности» вызвала шок в стране и подвигла общество на всех его уровнях потребовать решительных действий для возрождения американских школ. Одними из первых откликнулись штаты и их губернаторы и с тех пор эта проблема стала одной из наиболее политически популярных позиций в программах не только губернаторов, но также президентов и членов Конгресса, независимо от партийной принадлежности и идеологической приверженности. Особой активностью отличалась Национальная Ассоциация Губернаторов (NGA), ведомая прежде всего губернаторами южных штатов (среди них и Б. Клинтон из Арканзаса), которые, опубликовав свой острокритический доклад и выступая на всех форумах с«призывом к оружию», как бы повели всю страну к реформированию школ. В дело активно включились и лидеры деловойАмерики, озабоченные низким образовательным уровнем «синих воротничков» на предприятиях и «белых воротничков» в организациях в условиях обострившейся конкуренции на мировых рынках и начинающейся высокотехнологической революции. Многие из них стали филантропами нового «карнегианского» поколения, активно взявшиеся продвигать реформу не только своими крупными пожертвованиями, но и мощным давлением на политических лидеров штатов и страны, чтобы понудить их к законодательному и финансовому обеспечению реформы. Все эти акции, сопровождавшиеся массовой поддержкой прессы и общественности, явились мощным толчком к началу в США продолжающейся до сих пор эпохи реформирования американских школ, именуемой в литературе Excellence Era — «эрой совершенства».

Десятилетие спустя, оправившись от потрясения и оценив более взвешено предшествующее «Нации в опасности» состояние школ, а главное, истоки их упадка или застоя, критически разобравшись с предпринятыми в 80—90 гг. шагами их реформирования, многие специалисты назвали крайний пессимизм доклада ошибочным или преувеличенным. По мнению же других, без столь радикальной встряски американское школьное образование вряд ли начало бы меняться, пусть и медленно, в лучшую сторону, как это происходит в последние десятилетия.

Первым среагировала на толчок Калифорния. Здесь приняли развернутый закон о реформе школ, отвечающий рекомендациям федеральной комиссии 1983 года — в нем было предусмотрены усиление требований к выпускникам школ, удлинение школьного дня и учебного года, рост объема домашних заданий, регулярное тестирование и контроль за поведением учеников и, наконец, увеличение финансирования школ. За Калифорнией последовали другие штаты, законы которых о реформе отражали их условия и возможности. В 80-е годы на федеральном уровне были предприняты шаги — на уровне рекомендаций, программ реформирования и разработки стандартов — по усилению требований к учителям и их профессионализации. Важнейшим среди практических шагов было создание по инициативе и на средства Форума Карнеги по образованию и экономике (грант в 5 млн. долл. на 5 лет) Национального Совета профессиональных стандартов для учителей (National Board for Professional Teaching Standards — NBPTS) [10],который с тех пор координирует в стране их сертификацию по 25 учебным предметам[11].

В 90-е годы, при президенте Клинтоне, была принята с участием штатов общеамериканская программа «Америка 2000», предложившая шесть национальных целей реформирования школ. Но конкретные требования их реализации, все еще не были обязательными и законодательно оформленными. Лишь в начале нового столетия (2002 год) — при президенте Буше и спустя 20 лет после доклада «Нация в опасности» — Конгрессом почти единодушно был принят федеральный закон о реформе американских публичных школ, в названии которого фигурирует лозунг «Ни одного отстающего ученика» («No Child Left Behind» — NCLB).

Законом были введены общенациональные тестовые стандарты оценки знаний всех учеников и показатели эффективности работы школы в целом, от которых зависело ее федеральное финансирование. Была установлена система ответственности за результаты образования: если школа два года не выполняла нормативы успеха, ей назначали процедуру 5-летней перестройки, так называемый «серый период», разделенный на ряд стандартных этапов, а при окончательной неудаче школе грозила реорганизация в независимую (чартерную) школу с новым персоналом, передача в ведение частной компании или под прямой контроль школьного округа и, как последняя мера, закрытие. Ученикам школ, проходящих «серый период» предоставлялось право выбора продолжения образования — перейти в более успешную школу, получить бесплатно обучение с тьютором или перейти на послешкольные программы. Для учителей вводились повышенные профессиональные стандарты штатов. Закон предпринял также попытку преодолеть разрыв успеваемости учеников из различных социальных и расовых групп, который ранее вынуждал штаты и школьные округа занижать требования ко всем ученикам и тем самым качество школьного образования в целом. Теперь штаты, округа и школы, имея единые и более высокие сравнительно с прежними стандарты обучения, обязаны были специально заняться, получая на это отдельное финансирование, «подтягиванием» уровня детей-инвалидов, учеников из бедных семей и из «ведущих расовых и этнических подгрупп» — так было записано в законе. Общее финансирование Вашингтоном публичных школ выросло с 42 млрд. в 2001 г. допочти 55 млрд. в 2007-м, а расходы, связанные с исполнением закона на 40% с 17 до 25 млрд в те же годы (напомним — помимо сотен миллиардов, ежегодно расходуемых штатами и местными властями на содержание школ)[12].

Закон NCLB с его, как утверждал президент Буш и сторонники этой реформы, «историческим обязательством ликвидировать разрыв в успеваемости среди американских школьников и обеспечить качественное образование каждому ребенку» и ход его исполнения вызвал весьма противоречивую профессиональную и публичную реакцию.

На одной стороне школьного диспута были те, что настаивали на несомненной пользе этого варианта реформы. Они отмечали, ссылаясь на данные школьной статистики штатов и округов, а также на отзывы учителей, администраторов и ученых, улучшение результатов в чтении и математике. Например, для школьников 9 лет они были лучшими за период, начиная с 70-х гг., для школьников из групп афро — и латиноамериканцев эти результатыбыли выше, чем когда-либо, а разрыв в показателях чтения и математики между школьниками из этих групп и их белыми сверстниками был самым низким за весь период наблюдений. Сторонники реформы утверждали также, что она существенно изменила ландшафт школьного образования на местах, поскольку подняла заниженные локальные стандарты, повысила ответственность, в том числе, финансовую, округов, школ и их персонала за результаты обучения, позволила вплотную заняться систематической профессионализацией учителей, как и ввести более строгий контроль поведения школьников. Реализация первого в истории США федерального закона по системному реформированию школ, на самом деле, была первым крупным прорывом в этой чрезвычайно сложной сфере, в которой как в зеркале отражаются основные социальные, культурные и расовые противоречия и конфликты американского общества.

С другой стороны, однако, звучали голоса многочисленных критиков этой школьной реформы. При минимальной в течение столетий роли центрального правительства в школьном образовании «маятник» федерального влияния резко качнулся в сторону жесткого регулирования сверху учебного процесса в примерно 100 тыс. публичных школ, что неизбежно вызвало нежелательные последствия. Как утверждали наиболее острые критики реформы, ее главная цель — достичь к 2014 году выполнения стандартов по чтению и математике всеми ученикамив стране — нереалистична. Главный инспектор школ в Алабаме заявил, что подобное никогда не сможет произойти — при стольких переменных и сценариях школьного процесса, какие имеют место лишь в одном его штате. Чарльз Мюррей (Charles A. Murray), известный консервативный автор, писал в 2008 году, что этот закон — яркое выражение «образовательного романтизма», при котором вводятся цели, оторванные от действительности [13]. «Конгресс США по призыву президента и при поддержке обеих партий, — язвительно заметил он, — принял закон страны, по которому все ее дети должны подняться выше среднего уровня». По его мнению, этот романтизм в образовании требует слишком много от детей в нижней части интеллектуальной пирамиды, выдвигает ошибочные требования к тем, кто в середине, и требует слишком мало от тех, кто наверху [14]. Обоснованию своих взглядов Мюррей посвятил специальную книгу[15].

Другие критики обратили внимание на феномен, хорошо известный русским читателям, знакомым с советской практикой создания снизу благополучной картины исполнения мало достижимых директивных показателей, заданных сверху. Созданная законом NCLB система стимулов и санкций подталкивала школы, округа и штаты к манипулированию итогами тестирования школьников и «творческой» подтасовке общих показателей оценки их деятельности. Это нередко позволяло создавать ложное впечатление успеха реформы, особенно в штатах с преобладанием цветного населения. В других случаях успех достигался снижением национальных стандартов в том или ином штате, допускаемым законом в ряде случаев, и это приводило к искажению общих результатов по стране. В то же время ориентация на стандартные тесты поощряет учителей «учить под тесты», что позволяло улучшить их итоги, но в ущерб полному освоению и пониманию предмета. Закон понуждал школы гарантировать достижение почти всеми учениками минимального уровня знаний в чтении, письме и арифметике, поскольку от этого зависело их финансирование и поощрение персонала. Однако он ничего не требовал сверх этого, чем отталкивал от публичных школ более одаренных и талантливых учеников. Журнал TIME, посвятивший в 2007 году этой проблеме обзорную статью под заголовком «Не теряем ли мы своих гениев?», обратил, как и Ч. Мюррей, внимание на ключевой изъян закона NCLB — он ориентирован на детей со слабой подготовкой и низким IQ и тем самым отбрасывал в сторону нужды одаренных детей. В последние годы школы раньше времени покидают в равной пропорции дети из обеих групп — около 5% численности каждой, но по противоположным причинам. Американские школы тратят более 8 млрд. в год на «специальное образование» умственно отсталых детей, тогда как средства на специальные программы для одаренных в ряде штатов даже не учитываются, и по наиболее щедрой оценке не превышают 800 млн. Довольно странно, — с сарказмом замечает автор статьи, — что закон, подготовленный и принятый при республиканцах, столь радикально ориентирован на равноправие.

Есть ли в этом руководимом и финансируемом государством процессе реформирования школ место для филантропии, даже столь мощной и активной как американская? — может спросить удивленныйчитатель, раздосадованный к тому же довольно затянувшимся авторским обзоромэтого процесса. Как показывает история филантропии в этой сфере — об этом уже упоминалось в начале обзора — она выполняет здесь ряд функций, осуществляемых то одновременно, то последовательно, а то и вперемежку: инноватора, отбирая и поддерживая новые идеи, формы и проекты реформ, венчурного капиталиста, финансируя те из них, что, на взгляд доноров и привлеченных ими экспертов, являются эффективными; катализатора, ускоряя, как правило, прогресс реформы, особенно, когда она привязывается к тенденциям будущего и местным условиям, но нередко и ингибитора, уводя в сторону и замедляя реформу поддержкой неуместных или тупиковых ее вариантов. В силу этой разнообразной и зачастую неприметной для широкой публики роли многочисленных доноров филантропии и поддерживаемых ими проектов в огромной и невероятно пестрой по условиям сфере школьного образования и понадобился столь обширный ее обзор.

Исследуя роль филантропии в этой сфере и ориентируя ее доноров насчет того, что стоит поддерживать, а что нет, специалисты Fordham Foundation — одного из лидеров «образовательной филантропии» — несколько лет тому назад опубликовали для доноров доклад-путеводитель по главным направлениям школьной реформы, их плюсам и минусам, практическим итогам и перспективе [16].

Анализируя состояние школ в начале текущего века, доклад заявляет, что 40 лет спустя после «Великого Общества» Линдона Джонсона и его образовательных программ, направленных на сокращение разрыва в элементарном образовании между детьми из состоятельных и бедных семей, особенно в районах этнических меньшинств, мало что изменилось. Федеральное правительство истратило за это время более 100 млрд. (помимо немалых средств штатов, местных общин и частных доноров), чтобы улучшить элементарное образование детей из бедных семей цветных жителей — умение читать, писать и считать. Однако успеваемость этих детей, оканчивающих 12-летнюю школу, до сих пор в среднем соответствует уровню 8 класса для детей из семейств белых жителей, а более половины цветных детей, заканчивающих 4-й класс, практически еще не умеют читать. Два десятилетия спустя после доклада «Нация в опасности», — пишут авторы путеводителя для филантропов по образованию, — нация все еще подвержена риску образовательного провала.

Просвещая филантропов, заинтересованных в прекращении застоя в этой сфере, его авторы указывают на его главную причину: существующая система публичных школ отвергает кардинальные перемены. Эта монополия стоимостью в 350 млрд, охватывающая 90 тысяч школ, 3 млн учителей и 50 млн учеников (2001 год) страдает «острым случаем инертности», хотя и подвержена бесчисленным преходящим приступам причудливых перемен. Трудноустранимые групповые интересы, которые отражают более заботы взрослых, чем детей, блокируют любые осмысленные изменения, если они подрывают влияние и силуэт их групп — от профсоюзов учителей и объединений консервативных родителей до властных структур штатов, округов и школ. Известно, что ни одна монополия не меняется добровольно и без неотвратимого давления извне и изнутри. В этом одна из главных причин того, что многие из проведенных в 20—м веке реформ публичных школ, носивших эпизодический и половинчатый характер, не привели к существенным переменам. Даже первая системная и массивная их реформа по закону NCLB 2002 года, о чем говорилось выше, не позволила пока добиться кардинального сдвига. И хотя немало политиков из обеих партий и правительства и растущее число филантропов поддерживают такие прогрессивные проекты преобразования, основанные на национальных стандартах или на конкурентных вариантах школ, многие из этих деятелей по-прежнему вкладывают средства и силы в «совершенствование» существующих структур и достижение устаревших целей. Вот почему публичная политика в школьном образовании, отраженная в не имеющих перспективы правовых актах, застряла на стыке интересов привилегированных групп, охраняющих статус-кво в образовании и требований его кардинального обновления со стороны большинства родителей и реформаторов.

Этот тупик в школьном образовании, — пишут авторы, — принадлежит к числу тех общественных ситуаций, не раз случавшихся в истории Америки, когда вмешательство филантропии может помочь выходу из тупика. Независимые частные лица и организации, располагающие и влиянием, и капиталом, могут не только не бояться гнева привилегированных групп, заинтересованных в сохранении статус-кво, но и оказывать давление как на систему, так и на власти с целью реальных изменений. Филантропия в сфере образования особенно демонстрирует свое умение быть действенной, когда другие публичные игроки в этой стране парализованы. Более ста лет тому назад, когда вера в ценность грамотности населения превосходила бюджетные возможности властей (в частности, из-за отсутствия налога на доход), филантропы, главным образом, Эндрю Карнеги, строили библиотеки почти в каждом городе Америки. Когда государство не могло обеспечить адекватное образование бывшим черным рабам, Джон Рокфеллер отдал часть своего состояния для школ и колледжей с условием их доступности вне зависимости от расы, пола и религии. Ныне воля и богатство частных доноров, особенно в условиях «новой экономики», помогают реформированию американских школ более, чем когда-либо.

Первым из современных мега-доноров в этот процесс вступил в 1993 году Уолтер Анненберг (Walter H. Annenberg), медиа магнат, дипломат и филантроп со своим уникальным для тех лет пожертвованием в 500 млн. долл. на системное усовершенствование американских школ. За ним последовал Джеймс Барксдейл (James Barksdale), основатель интернет-компании Netscape, со своим вкладом в 100 млн. на создание в 2000 году совместно с Департаментом образования штата Миссисипи и здешними университетами Barksdale Reading Institute для продвижения грамотности детей в этом штате из преимущественно бедных и цветных семейств. Билл Гейтс вскоре превзошел их своим вкладом в 350 млн, предназначенным для учеников и учителей в различных проектах улучшения школ по всей стране, а затем созданием фонда в 1 млрд для стипендий ученикам из всех этнических меньшинств. Известны своей щедростью в пользу школ и их улучшения многие другие крупные филантропы: Джо Альбертсон (Joe Albertson), создавший свое состояние в розничной торговле и пожертвовавший 110 млн. из основанного еще в 60-х гг. семейного фонда на образовательные проекты в своем штате Айдахо; Эли Брод (Eli Broad), миллиардер из строительного и страхового бизнеса, целиком посвятивший себя, отойдя от дела, филантропии в образовании и культуре, выделил более 100 млн. на эксперименты в запущенных школах в бедных районах мегаполисов, таких как Лос-Анжелес и многие-многие другие. Обращаясь к этим и потенциальным филантропам, авторы ставят вопрос: могут ли такие огромные пожертвования изменить ситуацию в школьном образовании только в силу своих масштабов? И не следует ли для успеха приложить к ним также подходящую стратегию преобразований, чтобы, как уже было не раз в прошлом веке, не потратить деньги впустую? Отвечая на эти вопросы, они предлагают донорам рассмотреть существо и результаты четырех ведущих моделей, или теорий школьной реформы. Они не взаимоисключаемы, на практике нередко дополняют друг друга, но для ориентации доноров их рассматривают по отдельности.

Две из этих теорий построены на убеждении в том, что система может сама себя перестроить — ее лишь надо усилить. Первая из них говорит, что если дать школам дополнительные ресурсы, то их персонал, достаточно компетентный и ведомый добрыми намерениями, может самостоятельно — изнутри — улучшить качество обучения всех учеников. Филантропы, симпатизирующие этим взглядам, направляют свои пожертвования внутрь системы, часто самим школам и их округам, оплачивая новые технологии, тренинг учителей, премии и призы за учебные достижения, тьюторов и наставников, дополнительный персонал, новые учебники, поездки за опытом или специальные программы для детей с различными нуждами, наклонностями и способностями. Вторая утверждает, что школам надо помочь извне, обеспечивая техническую и профессиональную поддержку. Доноры, исповедующие этот подход, предлагают (и оплачивают) школам специалистов, советников и инструкторов, обычно через внешних посредников — консорциумы университетов, учебных центров и сходных организаций, работающих в партнерстве со школами, округами и штатами. До последнего времени, как сообщают авторы упомянутого путеводителя по образовательной филантропии, большинство ее доноров опиралось на один из этих двух традиционных вариантов. И в этом нет ничего удивительного: они хотели «помочь» публичным школам, но опасались браться за их «преобразование». Тем более, что доноров, даже самых требовательных к результатам в своем бизнесе, в этом активно убеждал истеблишмент школьной системы, заявляя, что попытки трансформации системы не просто враждебны ей — они могут ее разрушить. Тем более, иронизируют авторы, что гораздо приятнее получать благодарности от действующих инспекторов округов и директоров школ, чем с риском обновлять систему и кадры. Иногда эти подходы дают нужные результаты, но, чтобы это случилось, уж очень много должно сойтись — персонал и ученики, условия и ресурсы. Но в большинстве случаев, как показал более чем полувековой опыт реформы, простое вливание ресурсов в существующую систему — через бюджет или филантропию — нужных результатов не дает, что особенно ярко продемонстрировал упомянутый выше и подробно рассмотренный далее проект У. Анненберга под звонким названием «Вызов стране» (Challenge to the Nation).

Две другие теории требуют как внешнего давления на систему, так и стимулов, необходимых для того, чтобы она сама себя начала изменять. Третья теория охватывает направление, которое обычно называют «реформой, основанной на стандартах». Именно ее принципы лежат в основе рассмотренного выше закона NCLB 2002 года. Здесь, как мы видели, стремятся создать амбициозные стандарты знаний и умений, которые ученики должны достичь, тесты для оценки уровня их обучения и меры ответственности в виде «пряника и кнута», чтобы мотивировать детей и педагогов, школы и округа к выполнению стандартов. Благодаря в немалой степени щедрости и усилиям объединений деловых людей и частных доноров, оценившим преимущества этого направления, большинство штатов имели свои более или менее строгие стандарты образования задолго до принятия Конгрессом федерального закона 2002 года.

Последняя, четвертая, теория реформы также основана на внешнем воздействии на систему, однако не по вертикали, через государство, а по горизонтали, используя для этого рыночные, или конкурентные силы. Ее сторонники убеждены в том, что школы эффективнее, когда они ответственны перед клиентом и должны делать то, что привлекает учеников и их родителей, а значит и приток дохода. Эта «антитрестовская стратегия» исходит из того, что монополия в публичном образовании ничуть не лучше по результатам, чем в других госмонополиях, таких как, например, государственная почта (USPS), известная своим бюрократизмом и низким качеством. Передавая влияние на школы в руки родителей, она позволяет им выбирать те, что подходят их детям, и вынуждает школы конкурировать в борьбе за учеников.

Среди альтернатив стандартному публичному образованию, позволяющих создать конкурентную среду и предоставить родителям выбор школы, ведущее место принадлежит частным (независимым) школам, среди которых наиболее значительна доля религиозных школ. За ними следуют подготовительные (к дальнейшему образованию или работе) школы ишколы-интернаты, а также школы, основанные на альтернативных подходах к образованию, такие как школы, использующие педагогику Монтессори, и, наконец, домашнее образование. Во всех этих случаях родители должны, как правило, сами вносить полную плату за обучение детей, исключая случаи, когда талантливым детям школы или доноры предоставляют стипендию. Новой альтернативой обычным публичным школам являются программы выбора школы School Choice (в каждом штате свои), когда родители имеют право послать детей в другие публичные, частные и чартерные школы по своему выбору, а не по месту жительства, получить ваучер или налоговый кредит для покрытия расходов на образование детей, особенно инвалидов, в специальных школах или дома (по контракту с той или иной школой).

По мнению авторов доклада Fordham Foundation, последние два подхода к реформе — основанные на стандартах (standard-based) и конкуренции (competition-based) — не противостоят друг другу, как нередко считают, а взаимно один другой дополняют, более того — они взаимозависимы. Первый устанавливает цели и стандарты обучения учеников, а также обеспечивает сравнимой информацией о том, каковы результаты школ в достижении этих целей (конечно, если стандарты обоснованы, а информация заслуживает доверия). Другой же позволяет родителям использовать эту информацию, (конечно, в числе прочих факторов) для выбора успешных школ, а последним развивать далее свой успех.

Авторы признают, что приведенное описание подходов к трансформации американских школ схематично и нужно для того, чтобы филантропы, желающие инвестировать свои деньги и силы в школьное образование, могли делать это хотя бы с элементарным знанием теории процесса реформы, чтобы претенденты на их пожертвования, вклады и гранты не вешали им «лапшу на уши» (как это не раз случалось ранее, и как будет, наверное, случаться далее, в этой, да и в других сферах филантропии). Они, однако, на этом не останавливаются, освещая практику участия филантропии в реализации всех подходов в прошлом и в наши дни. Пойдем и мы вслед за ними, чтобы увидеть, как действуют американские доноры в конкретных проектах реформы школ, что ими движет и какова дальнейшая судьба этих проектов.

Уже говорилось, попытки филантропии — сотен фондов, корпораций и частных лиц — реформировать публичные школы в Америке, помогая системе улучшить саму себя, то есть по первым двум «теориям», предпринимались в течение почти всего 20-го века. Но пиком этих усилий стало беспрецедентное пожертвование Уолтера Анненберга в 500 млн для системного совершенствования всего комплекса публичных школ (K-12 education) — от детских садов (Kindergarten — отсюда «К») до 12-го, последнего, класса средней школы. В 90-е годы 85-летний миллиардер У. Анненберг (1908—2002), медиамагнат и бывший посол США (при Никсоне) в Великобритании, был также самым щедрым филантропом Америки. К 1998 году его пожертвования в целом, преимущественно в образование и культуру, составили более 2 млрд, а активы фонда Анненберга, который был основан с 1 млрд. в 1989 году выросли до 3 млрд, что хотя и позволило фонду возвыситься, но лишь на 12-е место в США. В середине 1993 года Анненберг жертвует 365 млн четырем университетам (в Пенсильвании, Калифорнии, Нью-Джерси и Массачусетсе) на их коммуникационные программы — крупнейший дар частному высшему образованию в американской истории. Вслед затем он принимает решение о поддержке школьного образования, исходя из тех же соображений, что и авторы доклада «Нация в опасности», открывший 10 лет тому назад эпоху реформы школ в стране. «Почему весь мир посылает своих студентов внаши университеты, но никто не хочет направить своих детей в наши публичные школы, особенно в больших городах? — спрашивал он у специалистов. «Следует что-то предпринять, иначе наша цивилизация рухнет».

Конец ознакомительного фрагмента.