Местное самоуправление. Основные понятия

Андрей Тихомиров

Местное самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления. Общественное самоуправление будет играть всё большую роль в мире.

© Андрей Тихомиров, 2022

ISBN 978-5-0056-6263-7

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Реестр рекордов России Рекордсмен Наибольшее количество тематических книг, изданных одним автором:

https://reestrrekordov.ru/naibolshee-kolichestvo-tematicheskih-knig-izdannyh-odnim-avtorom/

Сайт автора:

http://gazetavseti.narod.ru/

Местное самоуправление

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление — это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право и действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Концепция местного самоуправления исходит прежде всего из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано имен-«о на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень Часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и Их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т. д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии серьезных цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т. д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками систему местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в решении организации и функционирования коммуны; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного управления берет начало именно с этого периода. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой — они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом — Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сбора налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов — главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) — считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т. е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном управлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Бразилия, например, включает свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут послужить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т. д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного управления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти.

В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особый специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положения статьи 28 Основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное место занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования вопросов местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т. д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть — вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т. к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций.

Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы¹ административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония)².

Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение, в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и другие) в административно-территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом.

Основной закон Германии не содержит подробных постановлений о местном управлении и самоуправлении. Он указывает, что общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин также обладают правом самоуправления. В округах и общинах должны создаваться представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Следует отметить, что в округах и общинах правом избирать и быть избранным наделены также лица, имеющие гражданство одного из государств, входящих в Европейское сообщество (ч. 1 ст. 28)³.

Каждая земля самостоятельно определяет структуру и полномочия органов местного управления и самоуправления: в общих чертах — в земельных конституциях, а более подробно — в специальных законах. Система местного управления и самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением земель. Большинство земель ФРГ (Бавария, Баден-Вюртемберг, Гессен, Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саксония, Северный Рейн — Вестфалия) в административном отношении делятся на округа, уезды и общины; большая часть новых земель (Бранденбург, Мекленбург — Верхняя Померания, Саксония-Анхальт, Тюрингия), а также две небольшие западные земли (Саар, Шлезвиг-Гольштейн) — только на уезды и общины. Крупные города приравниваются к уездам.

Города-земли Берлин, Бремен и Гамбург имеют свои особенности административного устройства. Берлин в административном отношении делится на районы, которые пользуются самоуправлением, но не обладают правами общин: они не принимают собственный устав и не обладают финансовой самостоятельностью.

Бремен состоит из двух общин (Бремен и Бременхафен), являясь одновременно землей и объединением общин. Гамбург — одновременно земля и община, подразделяющаяся на городские районы.

Система местного управления создается в округах. Она формируется правительственными учреждениями земли, действует по их прямым указаниям и подчиняется им во всей своей деятельности.

Органом управления в округе является правительственный президент, назначаемый правительством или премьер-министром земли и подчиняющийся министру внутренних дел земли. При правительственном президенте образуется правительственный президиум, который является не коллегиальным органом управления, а аппаратом правительственного президента, т. е. группой чиновников, ведающих отдельными административными вопросами.

Правительственным президентам подчинены главы местной администрации в уездах — ландраты, или уездные директоры. Эти должностные лица вместе с создаваемыми при них управами и дирекциями выступают как часть государственной (земельной) администрации на уровне уезда. Параллельно с ними в уездах существуют и органы местного самоуправления. Там образуются выборные органы, представляющие население уезда. Порядок формирования этих органов и их полномочия регламентируются положениями об уездах, которые принимаются в каждой земле.

Что касается общин, то согласно законодательству ФРГ община является корпорацией публичного права, обладающей правом самоуправления в местных делах. Сфера самоуправления определяется законами земель и охватывает в основном вопросы коммунального хозяйства. Земельные конституции обычно относят к компетенции общин следующие вопросы: управление общинным имуществом и общинными предприятиями; местный транспорт и дороясное строительство; коммунальные услуги; местная полиций и пожарная охрана; местные культурные учреждения; социальные учреждения (дома престарелых); спортивные учреждения (стадионы, бассейны и т.п.) и др. Но какие именно задачи отдельные общины могут решать самостоятельно в конституциях детально не определено. Общинные власти функционируют и как исполнительные органы государства, и как самостоятельные политические органы, осуществляющие определенные само управленческие задачи.

Цель коммунального самоуправления — активизировать проживающее в общинах население для решения общественных дел и тем самым практиковать демократию на низовом уровне.

Структура коммунального самоуправления определяется Положением об общинах, которое принимается в виде земельного закона. Хотя все земли в принципе высказываются за унификацию общинного устройства, на практике сложилась значительная пестрота форм общинного самоуправления. В Северной Германии не только представительный, но и исполнительный орган (магистрат) осуществляет свои полномочия на коллегиальной основе. Председатель магистрата никакими особыми полномочиями, кроме почетных, не пользуется. Иная система сложилась в Южной Германии. Здесь избирается не только общинный совет как представительный орган, но и бургомистр как единоличный глава исполнительной власти. В Рейнской области главу исполнительной власти (директора) нанимает выборный общинный совет и поручает ему функции управления и руководство местной администрацией. При этой системе глава исполнительной власти общины является просто наемным управляющим (менеджером), который не связан политическими узами с населением общины.

Примечания

1

Муниципальное право зарубежных стран. Под ред. Выдрина И. В., М., 2006, с.106

2

Замотаев А. А. Местное самоуправление6 основные понятия и термины. М., 2000, с. 66

3

Краснов М. А. Муниципальное право. М., 2005, с. 45