Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Борис Хачатурян

Первое и в течение нескольких лет единственное в России монографическое историко-правовое исследование, посвящённое теоретико-правовому анализу процесса перехода Хабаровского края из административно-территориальной единицы РСФСР, в составе СССР, в равноправный субъект Российской Федерации.

Преподаватель высшей категории Хабаровского технического колледжа. Автор и соавтор более 10 научных публикаций по вопросам государ-ственного строительства и местного самоуправления в Хабаровском крае. Елена Шишкина

© Борис Хачатурян, 2022

© Елена Шишкина, 2022

© Борис Шишкин, 2022

ISBN 978-5-0056-3473-3

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Посвящается моей женеНине Павловне ХачатурянБ. Г. Хачатурян

Введение

Всё дальше вглубь истории уходит время, когда в России, в результате конституционных преобразований, произошли масштабные события, приведшие к смене модели государственного устройства, экономики и идеологии. При этом произошла вульгаризация[1] общественных отношений без научного обоснования потребности их изменения, чисто из идеологических соображений, путём вбрасывания различных идеологем[2] типа: «Необходимо сменить систему власти и управления, так как система Советов не демократична, себя изжила и не может двигать вперёд российское общество», «В Союзе Советских Социалистически Республик (СССР) всё плохо. Ни чего хорошего нет вообще», «СССР — совок», «Государство не должно вмешиваться в экономику», «Рынок всё отрегулирует», «Только частный собственник может эффективно управлять», «Чиновник, получающий много — больше не будет воровать», «Россия кормит все союзные республики», «Недопустимо установление государственной идеологии», и т. п.

Одновременно в политико-юридический лексикон вбрасывается либеральная^[3] терминология: разделение властей, рыночная экономика, институт частной собственности на средства производства, частная собственность неприкосновенна, приоритет международных правовых норм перед законами РФ, местное самоуправление и т. п.

Под эти призывы М. С. Горбачев начал так называемую «Перестройку», в результате:

— Центральный комитет Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) отказался от построения коммунизма, которым партия занималась многие десятилетия и перешёл к «совершенствованию социализма». Из Конституций СССР и союзных республик, в том числе и Российской Советской Федеративной Социалистической Республике (РСФСР), удаляются положения о руководящей и направляющей роли КПСС (ст. ст. 6 обеих Конституций^[4]);

— у части партийных (КПСС) функционеров высшего эшелона: М. С. Горбачева, Н. И. Рыжкова, А. Н. Яковлев, Э. А. Шеварднадзе, Б. Н. Ельцин и др., вызревает решение о замене плановой экономики на рыночную^[5];

— происходит отказ от коллективных форм организации государственного управления в лице Советов народных депутатов (по К. Марксу и В. И. Ленину — работающая корпорация) и замене их органами государственной власти, основанными на персональной ответственности высших должностных лиц (президентов, глав администраций и т.п.);

— в СССР и РСФСР принимаются законы о местном самоуправлении^[6], начинается строительство местных органов самоуправления. Насколько позже были внесены соответствующие изменения в Конституцию СССР 1977 г.^[7] и в конституции союзных республик, в том числе и в Конституцию РСФСР 1978 г.^[8]

Апофеозом всей этой антипартийной, антисоветской и антинародной пропагандистской деятельности стало подписание 08.12.1991 г. в белорусских Вискулях руководителями трёх советских республик: Б. Н. Ельциным (РСФСР), Л. М. Кравчуком (УССР) и С. С. Шушкевичем (БССР) Беловежского соглашения о прекращении действия Договора 1922 г. о создании Союза ССР[9], сложение Президент СССР М. С. Горбачёвым 25.12.1991 г. полномочий Президент СССР, и принятия на следующий день, 26.12.1991 г. Советом Республик Верховного Совета СССР декларации о прекращении существования СССР (основным составом депутатского корпуса были члены КПСС). Советский Союз прекратил своё существование и на политической арене появились новые государства[10].

Оценивая ситуацию с позиции сегодняшнего дня (01.01.2022 г.) можно смело сказать, что это был антиконституционный государственный переворот в интересах либерального запада столетиями мечтавшего о развале российского государства, проведённый функционерами КПСС высокого ранга.

Законом РСФСР от 25.12.1991 г. РСФСР переименовывается в Российскую Федерацию — Россию^[11]. С. этого момента (25.12.1991 г.) РСФСР юридически превратилась в Российскую Федерацию (РФ).

В ходе конституционных преобразований 1991 — 1993 гг. в Российской Федерации единая система Советов заменяется системой основанной на принципе «разделение властей»^[12]. Меняется государственно-правовое положение республик, краёв, областей, автономных областей и автономных округов, входивших в состав РСФСР[13] — Российской Федерации. Одни приобрели статус[14] государств, другие ― государственно-территориальных и национально-территориальных образований — равноправных субъектов Российской Федерации[15] и перед ними встала задача создания новых по своей сути и содержанию органов власти — органов государственной власти[16] субъектов РФ, основным принципом деятельности которых стал принцип осуществления власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную и закрепление их статуса и полномочий в особых нормативных правовых актах — конституциях[17] республик в составе РФ и уставах[18] других российских субъектов: краёв, областей, городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ст. 5) новые республики в составе РФ[19], а также края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Еврейская автономная область (ЕАО) и автономные округа (АО) (далее, края, области,… и производные от них) вместе с конституционным (уставным) нормотворчеством[20] также получили право на своё законотворчество[21] путём принятия законов[22], которыми они могли регламентировать общественные отношения, входящие в круг их полномочий.

И если республики, входившие в РСФСР, уже имели многолетний опыт конституционного нормотворчества и законотворчества вылившийся в разработку и принятия своих конституций, а республики образованные из бывших автономных областей хоть и не имели подобного, но они могли опереться на опыт АССР созданных до 1990 г., то края, области,…опыта уставного нормотворчества и регионального[23] законотворчества не имели. Но федеральные нормы им предписали наличие своих уставов и законов.

Выполняя требования федерального законодательства отдельные края, области,… приступили, с небольшим разрывом во времени, к региональному уставному нормотворчеству и законотворчеству без необходимой теоретической, идеологической, экономической, правовой подготовки, долгосрочного прогнозирования и планирования, только исходя из понимания этих процессов политикумом (политической элитой) субъектов РФ[24].

Отсутствие долгосрочного прогнозирования и планирования, теоретического обоснования целей и задач регионального уставного нормотворчества, на наш взгляд, объясняется тем, что учёные оказались перед фактом: края, области,… приступили к разработке региональных уставов и законов. Отдельные края, области,… даже успели принять свои уставы. Однако этот период уставного нормотворчества остался вне внимания научных кругов и только лишь после сформирования новых органов государственной власти в краях, областях,… в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и принятия первых краевых, областных,… уставов^[25] и законов (1994 ‒1996 гг.), российскими учёными начинается осмысление и анализ нового для России феномена — регионального уставного нормотворчества и законотворчества[26].

Одновременно в научных кругах начинается, на наш взгляд странная[27] полемика[28], о возможности субъектам РФ иметь своё региональное право[29], состоящее из различных подотраслей/институтов: государственного права, избирательного права, административного права, семейного права, экономического права и т. п. Высказывались различные точки зрения:

— одна из них, догматическая[30] — субъект Федерации не может иметь своих собственных отраслей права[31]. Необходимо отметить, что подобная точка зрения не прерогатива современных российских правоведов. Ещё вначале 1960 гг. французский учёный Рене Давид писал, что «Ни один европейский университет не мог, <…> взять в качестве основы преподавания позитивное (местное или региональное) право, так как в глазах университета оно не выражало справедливости и, следовательно, не было правом»[32]. В то же время он отмечал, что «В ФРГ, Мексике или Швейцарии федеральному праву противостоит право земель, штатов или кантональное право»[33];

— другая — российское право делится по вертикали на федеральное право и право конкретных субъектов РФ, что обусловлено федеративным устройством России, наличием двух уровней государственной власти: федеральной и субъектов РФ. У каждого из этих уровней государственной власти есть свой предмет вéдения, есть органы его осуществления, есть свои полномочия[34] по нормотворчеству и свои способы обеспечения реализации правовых норм; у каждого субъекта РФ есть своя правовая система, определённая в конституциях (уставах) субъекта РФ.

Причём вторая точка зрения стала превалировать[35] (её придерживаются и авторы данного исследования)[36]. И, как результат, российские учёные приступили к изучению отдельных составляющих региональной правовой системы используя термины «региональное правотворчество», «региональное законодательство», «региональные органы государственной власти», «региональное избирательное прав» и т.п., а в учебных заведениях стали вводить учебные дисциплины, изучающие различные стороны регионального права[37].

Термин же «региональное право» остался вне поля зрения большинства исследова-телей. И когда в 2001 г., по предложению кафедры государственно-правовых дисциплин, в Дальневосточной академии государственной службы (ДВАГС) была введена учебная дисциплина «Уставное право субъектов Российской Федерации»[38], одним из авторов данного исследования — Б. Г. Хачатуряном, была подготовлена программа учебной дисциплины «Уставное право субъектов Российской Федерации»[39] и учебное пособие «Уставное право Хабаровского края[40]»: основные источники (по состоянию на 01.01.2001 г.)[41]. Несколько позже аналогичная программа была подготовлена для студентов Дальневосточного филиала Российской академии правосудия (ДВФ РАП).

Введение учебной дисциплины «Уставное право субъектов РФ» для студентов ДВАГС потребовало создания специального учебного пособия. И в 2003 г. такое пособие, рассматривающее уставное право конкретного субъекта РФ — «Уставное право Хабаровского края», было подготовлено Б. Г. Хачатуряном и в том же году издано. В течение нескольких лет оно являлось единственной в России публикацией изучающей уставное право конкретного субъекта РФ — края в составе РФ.

Но правовое поле субъектов РФ стремительно и резко менялось, и материал книги устаревал гораздо быстрее, чем ожидалось. Поэтому уже в 2014 г, вышло второе, расширенное и дополненное издание, а в 2017 третье — как научное и учебное издание. Печатать бумажную версию третьего издания показалось лишним, и Б. Г. Хачатурян заключил договор с издательством «РИДЕРО», с тех пор там можно приобрести третье издание.

Все пособия и издание пользуются популярностью у читателей и не только дальневосточных субъектов РФ.

Новые общественные отношения, складывающиеся в Хабаровском крае в конце второго десятилетия XXI столетия, новые пути их разрешения потребовали пересмотра ряда положений в вышедших ранее изданиях, внесения дополнений и изменений, продиктованных жизнью и, отвечая на запросы времени, Б. Г. Хачатурян в 2018 г. выпускает монографию «Государственное право Хабаровского края», в которой на основе анализа истории уставного нормотворчества, формирования регионального избирательного права, института местного самоуправления в отдельном субъекте РФ — Хабаровском крае показан процесс перехода края из административно-территориальной единицы РСФСР в составе СССР в равноправный субъект РФ. Изменение заголовка было продиктовано причинами, о которых речь пойдёт ниже.

Необходимо отметить и то, что за прошедшие годы после выхода первой (2003 г.) редакций учебного пособия, научного и учебного издания (2017 г.), историко-правового исследования «Государственное право Хабаровского края» 2018 г. и выходом данного монографического учебного пособия, российские учёные[42] (в том числе и дальневосточники[43]) неоднократно обращались к вопросам отражённым в них. Но, как правило, в большинстве работ авторы анализируют особенности законодательства субъектов РФ в целом по России, не акцентируя своё внимание на каком-либо конкретном субъекте РФ, рассматривают или один из институтов государственного права, или один из органов государственной власти субъекта РФ, или изменения субъектного состава РФ[44].

В свою очередь, опыт опубликования учебных пособий, выпущенных Б. Г. Хачатуряном в 2003, 2014 гг., научного и учебного издания 2017 г. и научного издания в 2018 г. показывает, что наряду с общими направлениями конституционно-правового регулирования общественных отношений, характерными как для Российской Федерации в целом, так и для субъектов РФ, у Хабаровского края есть свои особенности, нашедшие отражение в Уставе края и краевом законодательстве.

Вместе с тем популярность четырёх вышеназванных изданий говорит о наличии интереса к изучению нового для России общественного института, что, конечно же, требовало внесения изменений и дополнений в вышедшее ранее издание. Данное монографическое учебное пособие выполнено на основе переработки, дополнений и обновлений более ранних исследований авторов по вопросам организации системы публичной власти[45] в РФ и Хабаровском крае.

Изменение взглядов в научных кругах на роль и место регионального права субъектов РФ привело к тому, что отдельные учебные заведения страны, с начала XXI столетий в разные годы, вводят в учебные планы подготовки юристов и специалистов ГиМУ учебную дисциплину, изучающую региональное государственное (конституционное, уставное) право субъектов РФ^[46] и выпускают соответствующие учебные пособия.

Но во втором десятилетии XXI столетия из учебных программ большинства ВУЗ, в связи с переходом на бакалавриат и сокращением срока обучения студентов юридических факультетов с 5 лет до 4, были исключены такие учебные дисциплины как региональное[47] и муниципальное право, что привело к уменьшение интереса в научных кругах к проблемам регионального и муниципального строительства. А потому, на наш взгляд, необходимо закрепить накопленный научный материал исследующий историю и механизм правового регулирования регионального государственного строительства и местного самоуправления; место государственного права субъектов РФ и муниципального права в правовой системе России.

Что касается замены термина «уставное право», используемого в первых изданиях на термин «государственное права» используемого в предыдущем и настоящем изданиях, то необходимо небольшое пояснение.

Так, термин «государственно право» использовался в досоветской[48] и советской[49] юридической литературе. В советской правовой системе под государственным правом понималась «…совокупность правовых норм, регламентирующих основы государственного и общественного устройства страны, систему, принципы формирования и деятельности органов государственной власти и управления, избирательную систему, права и обязанности граждан»[50].

Но не все юристы как в досоветское, так и в советское время считали термин «государственное право» удачным. В конце 1950 — начале 1960 гг. в СССР даже развернулась острая дискуссия по проблемам соотношения терминов «государственное право» и «конституционное право».

В постсоветское время мнение большинства российских учёных склонилось в пользу термина «конституционное право». Как правило, обосновывается это тем, что понятие «конституционное право» призвано повысить роль и значение конституции, уважение к ней[51]. Эта же позиция просматривается и в обосновании термина «конституционное право субъекта РФ» отдельными российскими исследователями[52].

И, тем не менее, термин «государственное право» не исчез из юридического лексикона. Отдельные преподаватели ВУЗ и сегодня используют его[53].

По мнению И. Т. Беспалого и В. В. Полянского термин «государственное право» применяется для обозначения науки, учебной дисциплины и отрасли права РФ представляющей собой «…совокупность правовых норм, юридически закрепляющих учреждение и устройство российского государства, то есть, основы его конституционного строя, основы правового положения гражданина и человека, а также федеративное устройство, систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, систему, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления и формы непосредственной демократии»[54].

Государственное право, как наука «…представляет собой совокупность знаний, теоретических положений о данной отрасли права. То есть, наука изучает действующее государственное право Российской Федерации в его возникновении и развитии»[55].

Учебная дисциплина «Государственное право Российской Федерации», рассматривает «…систему знаний о данной отрасли права и как науки права РФ»[56].

При этом на наш взгляд, приступая к исследованию государственно-правовых процессов становления и развития государственности краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов на современном этапе следует кратко раскрыть категорию «государственность».

В современном правоведении и государствоведении категория «государственность» используется чрезвычайно часто, в то же время нередко исследование проблематики государственности сводится к изучению исторических аспектов, а также к анализу системы властных структур.

По мнению авторов данного пособия, следует согласиться с И. Л. Бачило и Н.А.-О. Ондар[57] которые, анализируя факторы, влияющие на развитие российской государственности, характеризуют последнюю как форму выражения организованной властной воли людей к созданию и обеспечению современных форм общежития и совместной деятельности в рамках определенных границ территории, состава делает населения, соблюдения суверенности своего и других народов. Н.А.-О. Ондар вывод о том, что, во-первых, государственность представляет собой комплексное понятие, отражающее качественное состояние государственно-организованного общества. Такая характеристика государственности позволяет всесторонне и объективно осветить этапы и тенденции её исторического развития, выявить институциональную устойчивость важнейших процессов и закономерностей, прогнозировать дальнейшее движение, а в целом — выработать единый взгляд на российскую государственность.

Исходя из всего вышесказанного формулируя понятие «государственное право субъекта РФ» можно сказать, что это один из институтов государственного права РФ, под которым понимается совокупность государственно-правовых норм установленных и санкционированных федеральным и региональным законодательством и закрепляющим основы: государственного строя субъекта РФ; правового статуса жителей субъекта РФ; правового положения республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как равноправного субъекта РФ; организации и функционирования системы публичной власти субъектов РФ[58]; административно-территориального деления; экономики и финансов.

Использование в заголовке и в тексте исследования термина «Государственное право Хабаровского края» объясняется и тем, что, современный период развития конституционного (государственного) права России характеризуется многообразием авторских позиций (точек зрения) на рассматриваемые в исследовании общественные отношения, что приводит к большому разнообразию в названии научных работ и учебных дисциплин.

Этому (разнообразию) способствует также разделение субъектов Федерации в Конституции РФ на «государства» — республики в составе РФ, имеющие основные нормативные правовые акты под названием конституции и иные субъекты Федерации — края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеющие основными нормативными правовыми актами уставы. Что в свою очередь позволяет одни и те же общественные отношения изучать в работах под различными названиями, несмотря на то, что вопросы, рассматриваемые в них в основном идентичные, такими как:

* Конституционное право субъектов РФ[59];

* Конституционное право конкретного субъекта РФ[60];

* Уставное право субъектов РФ[61];

* Уставное право конкретного субъекта РФ[62];

* Конституционное (уставное) право субъектов РФ[63];

* Региональное право[64];

* Конституции и уставы субъектов Российской Федерации[65];

* Конституционное (уставное) законодательство субъекта РФ[66];

* Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации[67].

На наш взгляд, первые четыре названия несколько обостряют проблему равноправия субъектов РФ. Что же касается термина «региональное», то употребление его для обозначения правового института субъекта РФ на наш взгляд, несколько не корректно. Скорее всего, термин «регион» является географическим[68] или политологическим термином, нежели правовым. Именно поэтому в Конституции РФ употребляется термин «субъект РФ», а не «регион»[69]. Вот почему авторы (Б.Х. и Е.Ш.), употребляя термин «регион» вынуждены были сразу, при первом его употреблении, обозначить, что под ним (регионом) в данном издании понимается только субъект РФ.

Последние четыре издания, рассматривая те же самые общественные отношения, что и вышеназванные, своими названиями, на наш взгляд, несколько затушёвывают сущность изучаемых проблем.

Приведённые примеры показывают, что у российских исследователей не сложилось единого мнения по этому вопросу, что, во-первых, указывает на нестабильность терминологии в данной сфере, а по тому и это, во-вторых, требует конкретного теоретического и методологического его решения.

Данный же термин «Государственное право Хабаровского края» применяемый при рассмотрении общественных отношений и государственно-правовых норм конкретного субъекта РФ, включаемых в понятие «Государственное право РФ», на уровне юридической терминологии, на наш взгляд, выравнивает российские регионы в соответствии с нормами российской Конституции об их равенстве, закреплёнными, в частности, в ст. 5 Конституции РФ. Тем более что в конце второго десятилетия XXI столетия в научной литературе всё чаще употребляется новый термин «региональная конституционалистика», который «…отождествляет необходимость обозначения понятия на региональном уровне и принадлежность к региональной отрасли конституционного права, а не к российскому праву в целом»[70].

Таким образом, несмотря на то, что в Конституции РФ края, области,… в отличие от республик в составе РФ, не названы государствами, большинство исследователей сходятся во мнении, что они являются государственно-территориальными образованиям[71], а это значит, что общественные отношения, рассматриваемые в данном исследовании применительно к Хабаровскому краю, относят исследование к государственному праву субъектов Российской Федерации.

По нашему мнению термин «Государственное право субъектов Российской Федерации», применяется для обозначения правового института, науки и учебной дисциплины представляющих собой конституционное (уставное) регулирование организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, выявление специфики этой организации, особен-ностей регламентирования вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации, организации МСУ в муниципальных образованиях, установления дополнительных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, правовой регламентации организации и проведения выборов в субъектах РФ.

Всё вышеописанное в последующем получило название «реформа»[72]. На наш взгляд все эти действия больше подпадают под термин «контрреформа»[73]. Такие разночтения в понимании целей преобразований, их методики и отсутствие целостного комплексного исследования, посвящённого проблеме государственного строительства конкретного субъекта РФ, одновременно интерес со стороны научных кругов и читателей к рассматриваемой теме, явилось основной причиной публикации теперь уже монографического учебного пособия.

Актуальность темы исследования объясняется тем, что:

а) на протяжении столетий субъектный состав России постоянно изменялся, Россия то расширялась территориально, то сужалась. В результате менялся и субъектный состав государства, государственный статус российских субъектов. Процесс этот требует объективного анализа результатов преобразований, выявление движущих сил переустройств;

б) процесс преобразования Советов в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти на уровне республики, края, области,… как самостоятельный предмет исследования юридической науки, остаётся не в полной мере разработанным и прояснённым и требует своего дальнейшего анализа;

в) с принятием в 1993 г. Конституции РФ начался новый этап воплощения в жизнь федеративных принципов построения российского государства. За прошедшие годы накоплен значительный и богатый нормативный и эмпирический материал, который нуждается в изучении и обобщении с целью использования в государственном строительстве субъектов РФ, в том числе и Хабаровского края.

Одновременно произошла смена взглядов на развития российского общества. Россия от социалистического государственного устройства, где в органы государственной власти приглашались идеологически выдержанные представители партии (КПСС), перешла к строительству либерального капитализма, где ставки делаются на опытных технократов[74] во власти, что существенным образом сказалось на качестве управляе-мости в субъектах РФ, когда этих технократов катастрофически не хватает, а какая-либо идеология в их подготовке отсутствует. Политическая элита меняет и цели государ-ственного строительства — переходит от социалистической общественной модели, основанной на общенародной собственности к строительству гражданского общества и формированию на его базе правового государства основанного на частной собственности на средства производства[75], причём без их научного обоснования, априори^[76].

Не произошло в научных кругах и смены восприятия изменений общественных отношений на уровне субъектов РФ, создаётся впечатление, что люди продолжают жить в «прошедшей реальности». Такое положение дел объясняется тем, что, как уже говори-лось выше, практически в большинстве высших и средних учебных заведений страны на юридических факультетах и факультетах ГиМУ прекратили изучение такой дисциплины как государственное (региональное, конституционное, уставное) право субъектов Федерации[77]. По меткому выражению А. Елаева, в головах, большинства современных юристов, региональных и муниципальных служащих, царит «унитарное мышление»[78], что не позволяет активно развивать российский федерализм на современном этапе.

В то же время, именно новизна государственного строительства в субъектах РФ побу-ждает проанализировать итоги строительства федеративного государства, на примере конкретного субъекта РФ, при этом необходимо учитывать, во-первых, трудности, которые были присущи самой природе этого процесса, во-вторых, тот факт, что знание истории сегодня хронически не хватает, причём как древней, новой, так и новейшей.

К сожалению, изучение общественных отношений на уровне субъекта РФ к концу второго десятилетия XXI столетия в основном ведётся в инициативном порядке отдельными энтузиастами.

Вместе с тем, из-за отсутствия историко-правового исследования процесса преобразования статуса российских субъектов в ранге края, области,… за прошедшие годы несколько подзабылась, а иногда и искажается как история конституционного (уставного) нормотворчества республик в составе РФ, краёв, областей,… так и история работы депутатов первого созыва законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (далее, Заксобраний), их роль в становлении парламентаризма, развитии демократии в субъектах РФ и муниципалитетах, что позволяет отдельным лицам, берущимся за её изложение, несколько вольно излагать отдельные исторические факты, выпячивать деятельность одних депутатов и затушёвывать вклад других. Это наглядно продемонстрировано в юбилейном издании, посвящённом истории Законодательной Думы[79] Хабаровского края (далее, Законодательная Дума, Дума, ЗДХК), вышедшем в 2013 г.[80], где, по нашему мнению, несколько не точно расставляются исторические акценты[81], легковесно (на грани недостоверности) участия в законотворческом процессе некоторых депутатов, можно сказать этакий политический ребрендинг[82]. И если уж граждане РФ хоть и через 20 лет, но узнали авторов российской Конституции (1993 г.), то, наверное, настало время и в субъектах РФ узнать перипетии конституционного (уставного) нормотворчества, авторов региональных конституций и уставов, расставив точки над «i» в историческом процессе, взамен беспочвенных домыслов;

г) как в научных кругах, так и у представителей органов государственной власти отсутствуют ясные представления о границах государственного права субъектов РФ, а также о нормативном содержании данного понятия, что требует его формулировки.

При этом необходимо учитывать, что в XXI столетии на место государственного права субъектов РФ в правовом поле Российской Федерации сложилось устойчивое мнение, что предмет данного правового института «…представляет собой совокупность общественных отношений, регулируемых как Конституцией России, так и конституциями, и уставами её субъектов»[83].

Подобное восприятие базируется на единстве двухуровневой системы конституционного законодательства зафиксированного в Конституции РФ, закрепляющей следующие основы (начала) государственного права субъектов РФ:

— Российская Федерация состоит из равноправных субъектов РФ (ч. 1, ст. 5), которые имеют свои конституции (уставы) и законодательство (ч. 2, ст. 5);

— разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами (ч. 3, ст. 11);

— статус субъекта РФ определяется Конституцией России и конституцией (уставом) самого субъекта (ч. 1 и 2, ст. 66);

— в Конституции РФ определяется перечень вопросов, относящихся к исключительному вéдению РФ; совместному вéдению Федерации и её субъектов и вéдению субъектов РФ (ст. ст. 71—73);

— система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1, ст. 77);

д) во втором десятилетии XXI столетия происходит децентрализация полномочий, закреплённых за федеральными органами государственной власти, что, в свою очередь, приводит к росту объёма полномочий органов государственной власти субъектов РФ[84].

Законодательство субъектов РФ получило мощный импульс к развитию, в результате которого не только были приняты новые нормативные акты во исполнение мероприятий реформы, но и произошла систематизация всего законодательного массива субъектов РФ, что требует изучения этого процесса;

е) из уст отдельных лидеров политических партий, руководителей государственных органов субъектов РФ и представителей научных кругов слышатся, во-первых, хвалебные характеристики созданного постсоветского регионального управления, этакие новые мантры не соответствующие действительности, но способные воздействовать на сознание человека с целью его успокоения и отвлечения «от забот насущных»;

во-вторых, призывы к изменению формы государственного устройства[85];

ж) внесением в Государственную Думу проекта закона №1256381—7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[86] и принятие его в конце 2021 г. как закон №414-ФЗ^[87] который, как следует из его названия, должен регламентировать общие принципы организации органов публичной власти в субъекте РФ. Однако знакомство с его содержанием позволяет сделать вывод о том, что он, как и прежний Федеральный закон от 06.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[88] (далее, Федеральный закон №184, Закон №184), совершенно далёк от формулировки общих принципов организации органов публичной власти в субъектах РФ, что требует тщательного анализа действенности норм нового закона;

з) в последнее десятилетие XX столетия в России началось интенсивное строительство нового для России института местного самоуправления.

Личный опыт авторов в законотворческой работе в сфере местного самоуправления, аналитическая работа и обобщение итогов строительства этого института в дальневосточных субъектах РФ, в том числе и в Хабаровском крае, позволяют подвести черту под многолетним законотворчеством субъектов РФ в правовом обеспечении формирования МСУ и дать совершенно новые оценки его роли и места в системе российской публичной власти.

Внесение в Государственную Думу ФС РФ проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» №40361—8^[89] и обсуждение его в 2022 г. показывает, что перед российскими научными кругами по-прежнему стоит задача изучения данных общественных отношений;

и) историческая практика государственного строительства в равноправных субъектах РФ в нашей стране незначительна и протекает в условиях сложной конкуренции трёх постоянно действующих политических процессов: осуществлении власти на основе разделения, централизации и регионализации, что в свою очередь требует дальнейшего изучения демократического развития важнейших институтов российской политической системы, в том числе региональных органов государственной власти их взаимодействия.

Исходя из того, что российское правовое поле, в том числе и субъектов Федерации, на протяжении последних более чем двадцати лет отличается нестабильностью, прошедшие в эти годы в регионах преобразования остро ставят вопрос об историко-правовых исследованиях выравнивания асимметричности статуса субъектов РФ, авторы сочли возможным и необходимым, переиздавая пособие, дополнить и исправить отдельные положения изданных ранее учебных пособиях и монографий. Кроме того, время показывает, что необходимо учитывать и тот факт, что Хабаровский край обладает рядом особенностей, связанных с его геополитическим положением, специфическим составом населения и историей освоения этих территорий, что заметно влияет на правовую регламентацию складывающихся здесь общественных отношений.

Всё вышесказанное позволяет воспринимать государственное право субъекта РФ составной частью единого российского права входящую в конституционное право РФ как его институт[90] в силу следующих системообразующих факторов[91]:

— во-первых, указанный институт содержит общие принципиальные положения, присущие таким государственно-правовым институтам данной отрасли как институты основ конституционного строя; федеративного устройства; организации публичной власти и др.;

— во-вторых, исходя из единства и общности конституционно-правовых норм, не только образующих указанные государственно-правовые институты, но и обеспечивающих согласованное функционирование двух уровней конституционного законодательства РФ[92].

Данное монографическое исследование вобрало в себя новые научные изыскания, проведённые как авторами данной публикации[93], так и российскими учёными различных гуманитарных наук в области регионального государственного строительства, в том числе и дальневосточниками[94].

Изменения и дополнения, в основном, коснулись анализа нормативной правовой базы, регламентирующей общественные отношения, рассматриваемые в издании. В основном это историко-правовой анализ формирования, изменения структуры и расширения полномочий органов государственной власти края. Анализировался и личный опыт работы Б. Г. Хачатуряна в должности депутата Хабаровской краевой Думы, заместителя председателя Хабаровской краевой Думы — председателя постоянного комитета по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями; начальника отдела Главного управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу (далее, ДФО[95]) по экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ, регистрации уставов муниципальных образований; доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ДВАГС и профессора аналогичной кафедры ДВФ РАП.

Пособие пополнено новыми параграфами, раскрывающими различные стороны российской системы публичной власти, такими как: ответственность Законодательной Думы Хабаровского края и её депутатов; оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; ответственность исполнительных органов Хабаровского края, что позволило более полно раскрыть состояние правовой регламентации и механизм выполнения полномочий краевыми органами государственной власти.

Таким образом, можно констатировать, что на день подготовки данного монографического учебного пособия в историко-правовой науке превалируют противоречивые взгляды в толковании конституционных норм, касающихся статусного положения субъектов РФ, не выработан единый терминологический подход, учитывающей как теоретические разработки, так и практику их преобразований в последние 30 лет. Одновременно законодательные органы субъектов РФ, как правило, плетутся в «хвосте» требований дня, не верифицируют[96] результаты теоретических изысканий и реформ. В свою очередь реорганизация правового статуса субъектов Федерации требуют быстрых и действенных решений, точной нормативной регламентации, которые могут и должны дать научные изыскания в сфере государственного строительства в субъектах РФ.

В связи с новизной, недостаточной научной и правовой разработанностью большинства государственно-правовых институтов государственного права Хабаровского края научные исследования данного института конституционного права России, во-первых, диктуют необходимость подобного рода исследований, что позволяет выяснить как положительные, так и отрицательные уроки истории государственного реформирования Хабаровского края в ранг равноправного субъекта РФ, а история, как известно не прощает не выученных уроков. В связи с этим и это, во-вторых, исследование системы органов государственной власти субъекта РФ, истории её формирования и механизма взаимодействия органов государственной власти в условиях разграничения предметов ведения и полномочий является весьма актуальным.

Не вызывает сомнения и тот факт, что знание конституционных и уставных начал организации публичной власти в республиках, краях, областях,… правового положения Хабаровского края как равноправного субъекта РФ; правового статуса жителей; территориального деления; правового положения органов государственной власти; организации МСУ; государственной и муниципальной службы; финансово-экономических отношений; и других государственно-правовых институтов Хабаровского края является обязательным для всех государственных и муниципальных служащих края.

Данное издание и позволяет получить эти знания, в чём его практическая значимость.

Практическое значение исследования заключается и в том, что его результаты могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права, истории государства и права России в высших и средних учебных заведениях, послужат основой для специальных курсов по государственному строительству Хабаровского края как одного из субъектов Российского федеративного государства.

Как совершенно справедливо отмечает А. Елаев «При преподавании указанной отрасли, — (Конституционное право субъектов РФ, Б.Х и Е.Ш.), — отдельно от конституционного права России и муниципального права в сознании студентов будут строго различаться три отрасли публичного права — федеральное конституционное право — конституционное право субъекта — муниципальное право, каждая со своим предметом регулирования при единстве императивного метода»[97].

Внесение в Конституцию РФ 01.07.2020 г. поправок и дополнений означает начало нового отсчёта истории строительства российской государственности. Новая редакция Конституции РФ, зафиксировав ориентиры и ценности дальнейшего развития России как суверенного государства, закрепила за Россией право на свой собственный путь развития. Конституция повышает ответственность за положение дел в стране, прежде всего всех граждан и заставляет думать о смыслах: зачем нам нужна семья, зачем нерушимость границ, зачем разделение властей, зачем развивать технологии и т. д.

Ответы на эти вопросы должны искать преимущественно законодатели (федеральные и региональные), что в свою очередь ставит перед ними необходимость осмысления достигнутого за 27 лет в области государственного строительства как в целом по России, так и в субъектах РФ, что в свою очередь приведёт к изменению значительной части правового поля[98]. Именно в помощь хабаровским законодателям провести анализ достигнутого и наметить перспективы дальнейшего законотворческого процесса, и подготовлено новое издание книги. В этом также заключается практическое значение данного исследования.

Территориальные параметры монографического исследования включают границы Дальневосточного федерального округа, в состав которого включён Хабаровский край как равноправный субъект Российской Федерации.

Хронологические рамки исследования. Нижняя граница исследования — конец 1980 гг. — начало 1990 гг.: разрушение СССР и советских органов государственной власти и управления, произведённые партийной (КПСС) верхушкой в результате которых на политической карте мира появилось новое суверенное государство — Российская Федерации — Россия со своими органами государственной власти и своей системой местного самоуправления.

Верхний рубеж — начало третьего десятилетия XXI столетия. Рубеж нами связывается с внесением в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов Федеральных законов «Об общих принципах организации органов публичной власти в субъектах РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», которые, по мнению его авторов, подводят черту под более чем 20-летним периодом действия Федерального закона от 06.10.1999 №184, и почти 20-летним периодом действия Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ и требуют анализа состояния и действенности органов публичной власти в субъектах РФ, созданных этими нормативными правовыми актами.

Как сообщает пресс-служба Госдумы, законопроектами совершенствуются механизмы организации и взаимодействия органов публичной власти Российской Федерации (федеральных, региональных, муниципальных). А пояснительные записки уточняют, что законы принимается в целях обеспечения стабильности системы публичной власти. То есть федеральный законодатель признаёт, что созданная по Федеральным законам №184 и №131 система публичной власти в субъектах РФ была нестабильной, о чём авторы данного монографического учебного пособия говорили неоднократно в течение десятилетий…

Таким образом, проекты законов подводят черту под процессом формирования публичной власти, осуществляемой в России в течение более тридцати лет. А это значит, что тема государственного строительства в субъектах Федерации не исчерпана и переходит на новый уровень, что, смеем предположить, потребует дальнейшего изучения складывающихся новых общественных отношений.

В данном учебном пособии эти проекты законов не рассматриваются. В работе дана только краткая их характеристика. Авторы исходят из того, что возможность провести анализ новых систем регионального и местного управления, их эффективности появиться только через какое-то время после принятия соответствующих законов.

По нашему мнению, о качестве новых закона красноречиво скажут первые, внесённые в них изменения и дополнения и время их внесения. А это говорит о том, что авторам данного монографического учебного пособия придётся ещё неоднократно возвращаться к теме государственного строительства Хабаровского края как равноправного субъекта Российской Федерации.

Объектом исследования являются складывающиеся в Российской Федерации и, конкретно в Хабаровском крае, общественные отношения, связанные с осуществлением народовластия посредством организации и деятельности, новых по своему статусу, органов государственной власти края (Законодательной Думы Хабаровского края, Правительства Хабаровского края возглавляемого высшим должностным лицом края — Губернатором Хабаровского края), регламентации организации и проведения выборов на территории края и установления дополнительных, региональных, гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Предмет исследования составляет совокупность правовых норм, регламентирующих процесс формирования и функционирования органов государственной власти субъектов РФ, включённых в состав ДФО и конкретно Хабаровского края.

Целью монографического историко-правового исследования является научное осмысление и анализ формально-юридической и содержательной сторон осуществления государственного строительства в субъектах РФ; истории выравнивания статуса краёв, областей,… до уровня равноправного субъекта РФ на примере Хабаровского края; цель учебного пособия — формирование современных историко-юридических знаний об узловых аспектах развитий российской государственности, дать возможность изучить не только теоретическую основу учебной дисциплины «Государственное право субъекта РФ», некие правила и нормы изучаемого предмета, но и ознакомить с их применением на практике. В основе пособия лежит авторская (Б. Хачатуряна) программа дисциплины «Уставное право субъектов Российской Федерации»».

Для достижения поставленных целей были определены следующие основные задачи:

а) как монографического историко-правового исследования:

— рассмотреть историю реформирования краёв, областей,… из административно-территориальных единиц в составе РСФСР, в равноправные субъекты РФ, включённые в состав Дальневосточного федерального округа, учитывая, что в округе на день подготовки данного пособия наличествовали практически все типы субъектов РФ: республики, края, области, автономная область, автономный округ, закреплённые в качестве субъектов Федерации в Конституции РФ 1993 г.;

— исследовав организационную структуру и механизм оптимизации деятельности органов государственной власти и управления в субъектах РФ вскрыть причинно-следственные связи происходящих в конце XX столетия изменений в организации публичной власти в Российской Федерации на примере субъектов РФ включённых в состав ДФО;

— исследовать сущность и специфику понятия и правового статуса органов публичной власти Хабаровского края исходя из его нового статуса — равноправного субъекта РФ, основы регионального избирательного права, историю и механизм формирования органов МСУ в муниципальных образованиях Хабаровского края;

— осмыслить конституционные основы организации и деятельности новых органов государственной власти в субъектах РФ и их интерпретацию в федеральных законах, Уставе Хабаровского края и законах края;

— проанализировать порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ, их взаимоотношения с населением, регламентацию региональных прав и свобод, на примере Хабаровского края;

— изучить нормы современного российского права, регламентирующие основы компе-тенции органов государственной власти субъектов РФ, включая накопленный в ДФО и Хабаровском крае компонент нормативного юридического обеспечения их деятельности;

— раскрыть особенности применения ответственности и реализации гарантий деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

— сформулировать понятие государственного права Хабаровского края;

— обосновать конкретные научно-практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования формирования и деятельности органов публичной власти Хабаровского края с целью обеспечения максимально полной реализации народовластия как конституционной основы современного российского государства;

— дать оценку действиям российской политической элиты по реформированию регионального и местного управления.

— в связи с пробуксовкой постсоветского местного управления и исходя из понимания того, что для решения данной проблемы необходимо её определить, раскрыть причины, принципы и последствия внедрения института местного самоуправления в РФ; определить его роль и место в российской правовой системе и на примере конкретного субъекта РФ, Хабаровского края, сделать выводы о том, какую же систему управления на уровне район, город, село,… мы создали, как в этой системе чувствует себя житель субъекта Федерации, муниципального образования и, на основе этих выводов, сделать соответствующие предложения;

б) как учебного пособия:

— углубление теоретических и практических знаний по основам современного российского федерализма, тенденций его развития;

— расширение, углубление и лучшее усвоение новых знаний в связи с появлением учебного курса «Государственное право субъекта РФ», требующего чёткого понимания нового государственно-правового статуса таких субъектов РФ как край, область, автономная область, автономные округа, города федерального значения;

— дать целостное представление об историческом пути формирования одного из субъектов Р — Хабаровского края, из административно-территориальной единицы в составе РСФСР в равноправный субъект РФ, об узловых аспектах этого процесса, особенностях регионального государственного строительства;

— формирование навыков правомерного поведения, уважения не только законов страны, но и законодательства субъектов РФ регулирующего различные сферы общественной жизни края и практику его применения;

— дать знания, полезные для практической деятельности в Хабаровском крае по решению проблем, имеющим конституционно-правовую природу.

При проведении исследования использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который дал возможность исследовать наличную модель органов власти субъектов Федерации с позиций целостного публично-правового явления. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства различных компонентов исследуемых государственно — и политико-правовых явлений. Функциональный подход был ориентирован на изучение отраслевого, межотраслевого и территориального аспектов деятельности региональных органов государственной власти. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, а прогностический метод — для определения тенденций развития законодательства, регламентирующего вопросы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, ряда министерств и ведомств, решения Конституционного и Верховного судов РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ.

Приложенный к работе список литературы использовавшейся для анализа обозначенных проблем показывает, что источниковую базу исследования составили, прежде всего, обширный круг федеральных и региональных нормативных правовых актов, архивные документы, воспоминания участников событий, научная, учебная и справочная литература, материалы научно-практических конференций, дающие вкупе объективную реконструкцию политического процесса за счёт документально-хроникальных приёмов, обеспечивших восстановление последовательности событий.

Большỳю часть источниковой базы составляют исследования историко-правового характера, где рассматриваются вопросы формирования и развития государственности субъектов РФ в новых политических условиях[99].

Вместе с тем, обзор научной литературы, проведённый как в изданных ранее учебных пособиях, так и в данном исследовании показывает, что проблема государственного права субъектов РФ не нашла своего достаточного изучения и нуждается в дальнейшей разработке.

В постсоветский период развития России в отечественной науке государствоведения господствует институциональный подход к формированию предмета и системы публичных отраслей права, на что обращают внимание многие известные учёные[100], что позволило им выделить следующие институциональные подгруппы норм государственного права субъектов РФ:

— нормы, регулирующие правовое положение народов проживающих в субъектах РФ, в том числе, закрепляющие статус уполномоченного по правам человека, по правам детей и т.д.;

— нормы, закрепляющие территориальное устройство субъектов РФ;

— нормы, регулирующие статус законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

— нормы, регулирующие государственное управление в субъектах РФ;

— избирательное и референдумное право субъектов Федерации;

— конституционное и мировое судебное право субъектов РФ;

— нормы, регулирующие региональное местное самоуправление[101].

Всестороннее раскрытие этих отношений предполагает разнообразие подходов к их выявлению и изучению. Именно в совокупности изложенных выше норм государственного права субъектов РФ авторы данного издания и постарались построить его содержание.

Эмпирическую базу исследования составляют практика деятельности органов государственной власти субъектов РФ, опыт функционирования Законодательной Думы Хабаровского края, краевого Правительства, возглавляемого Губернатором края, их аппаратов, судебная практика, материалы статистики, личный опыт законотворческой и экспертной работы Б. Г. Хачатуряна.

Степень научной разработанности и научная новизна работы.

Проблемы теории и практики государственного строительства в субъектах федерации на протяжении многих лет находятся в центре внимания как зарубежных исследователей, так и российских учёных. Несмотря на хорошо исследованные зарубежными историками, политологами, юристами базовые вопросы этого общественного феномена, отечественные учёные изучают их применительно к условиям России, её разнообразным социальным и политическим особенностям. Прежде всего, речь идёт о влиянии на региональное государственное строительство специфичности российского федерализма, о его традициях, о практике создания органов государственной власти на региональном уровне, их взаимодействии. Именно эти направления исследований положены нами в основу данного издания

Принимая во внимание относительную молодость реального федерализма в России, необходимо учитывать опыт и зарубежных исследователей. Здесь, прежде всего, необходимо отметить работы Ш. Л. Монтескье (1689 — 1755)[102], Ж. Ж. Руссо (1712 — 1778)^[103], А. де Токвиля (1805 — 1859)[104], а так же основоположников американского федерализма: А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея^[105] и др. Они обосновали суть федеративного государства, предложили демократические механизмы формирования и формы организации, заложили теоретический фундамент для осмысления всех процессов, связанных с федерализмом, осуществлении власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Рассматривая категории «законодательство», «законотворчество», «государственное право», «субъектный состав федерации», «статус субъекта федерации», «структура устава субъекта РФ», «региональное управление» авторы данного исследования в контексте проводимого анализа развития российского федерализма, регионального конституционного (уставного) нормотворчества и законотворчества, опирались на исследования признанных специалистов в области истории и теории государственного права, сравнительного правоведения субъектов РФ: С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, А. Ф. Аяцкого, Л. Ф. Болтенковой, Н.А Власенко, Г. И. Денисова, С. Д. Князева, И. А. Умновой (Конюховой), Т. П. Коржихиной, Э.Г Липатова, С. В. Нарутто, А. С. Пиголкина, В. М. Сырых и других авторов[106]

Изучение истории немыслимо без привлечения документального материала. Издание пополнено архивными данными; таблицами, схемами, фотографиями, ряд которых взяты из личного архива Б. Г. Хачатуряна; воспоминаниями участников уставного процесса, позволяющими более развёрнуто раскрыть особенности государственного устройства, уставного правотворчества и законотворчества одного из субъектов РФ — Хабаровского края; вводит в оборот большой массив новых архивных документов и новейших изысканий российских учёных, проведённых в период с 2018 по 2022 гг. по вопросу государственного права субъектов РФ.

Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой первый опыт исследования вопросов развития и становления российской региональной государственности, осмысления и анализа государственно-правового статуса субъекта РФ, на примере Хабаровского края, который имеет особое значение для обеспечения геополитических интересов России на Азиатско-Тихоокеанском пространстве.

В пособии впервые на примере Хабаровского края рассмотрены:

— история формирования органов государственной власти в субъектах РФ, включённых в состав ДФО, с момента освоения Россией этих территорий; правовая регламентация механизма перевода административно-территориальных единиц (краёв, областей,…) в составе РСФСР в равноправных субъектов Российской Федерации; раскрыты основные элементы их конституционно-правового статуса; сформулировано авторское понятие государственного права субъекта РФ; обоснованы некоторые практические рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование регионального уставного нормотворчества и законотворчества на современном этапе развития Российской Федерации; раскрываются отдельные противоречивые взгляды среди депутатского корпуса на правовую регламентацию системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Хабаровском крае;

— история и причины диссонанса между ожиданиями населения от внедрения института местного самоуправления в правовое поле Российской Федерации и фактическим положением дел в муниципальных образованиях субъектов РФ Дальневосточного федерального округа.

Исходя из того, что без возвращения к истории вопроса, невозможно понять сути происходящих в конце XX — начале XXI вв. в Хабаровском крае, изменений в его статусном положении, Е. Шишкиной подготовлен и в начале каждой главы, отдельных параграфов пособия, включён большой блок исторических ремарок[107] рассматривающих предысторию современных изменений в государственном устройстве краёв, областей,… как равноправных субъектов РФ.

Отличительной чертой пособия является:

— рассмотрение проблем ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ перед населением соответствующих территорий; вопроса о роли и месте партийных (КПСС) функционеров в развале советской системы государственного управления СССР — РСФСР в 1990 гг.;

— новый взгляд на суть Европейской хартии местного самоуправления основанный на результатах её лингвистической экспертизы проведённой магистрантом факультета филологии, переводоведения и межкультурной коммуникации Тихоокеанского государственного университета Б. Шишкиным. Кроме того им был предоставлен ряд новых фотографий, обнаруженных как в СМИ, так и в краевых архивах, помогающих раскрытию изложенного материала.

Апробация результатов исследования проводилась:

— Б. Хачатуряном в ходе работы: депутатом Хабаровской краевой Думы в должности председателя комитета по государственному строительству и местному самоуправлению — заместителя председателя Думы; начальником отдела Главного управления Минюста России по ДФО по экспертизе нормативных правовых актов и регистрации уставов муниципальных образований дальневосточных субъектов РФ; преподавателем учебных дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» и «Государственное право субъектов Российской Федерации», «Муниципальное право» в ВУЗ и СУЗ, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих дальневосточных субъектов РФ;

— Е. Шишкиной при работе преподавателем истории и основ права в Хабаровском технологическом колледже, в выступлениях на межрегиональных и международных научных конференциях.

В заключение хотелось бы отметить, что, затрагивая те или иные проблемы государственного строительства в одном из субъектов РФ — Хабаровском крае, авторы настоящего исследования не стремились раскрыть их все и не претендовали на исключительность своих взглядов и выводов, это частные выводы авторов, нисколько не претендующие на истину в последней инстанции. Перед собой они ставили иные задачи: приоткрыть страницу истории данной проблематики; сфокусировать внимание читателя на ряде существующих проблем регионального государственного строительства и прежде всего уставного нормотворчества субъектов РФ; попытаться вычленить и показать причинно-следственные связи произошедших изменений в организации публичной власти в субъектах РФ (на примере Хабаровского края) в конце XX — начале XXI вв.; познакомить с ними заинтересованных читателей. При этом авторы не пытались искать ответ на вопрос «кто виноват?», а исходя из понимания того, что ошибаться могут все, но выигрывают (побеждают) те, кто умеет не только признать свои ошибки, но быстрее других сумеют их исправить, была поставлена задача — попытаться сформулировать ответ на вопрос «что делать?» и, сформулировав выводы, предложить «дорожную карту» развития гражданского общества и формирования на его базе правового государства в субъектах РФ через конкретные законотворческие инициативы, с помощью исторических фактов закрепить правду о причинах, способах и результатах крутого изменения в государственном строительстве России, выборе форм этого строительства, сделать так, что бы эта правда не забывалась и не искажалась.

По нашему мнению, этой книгой обязательно будут пользоваться. Даже те, кто станет её ругать или демонстративно игнорировать. Потому как другой такой просто нет, да и написать её больше некому, во всяком случае, пока. Честному же исследователю поднятых проблем, пожелавшему разобраться в истории реформирования органов публичной власти в одном из субъектов РФ, Хабаровском крае, в 1990 — 2022 гг. и при этом не ознакомившегося с данным изданием, будет сделать это, на наш взгляд, очень проблематично. Будут ли авторы её дальше обновлять — покажет время.

Структура монографического учебного пособия «Государственное право Хабаровского края» отражает логику, цель и задачи исследования и обусловлена хронологическим принципом изложения материала, который опирается на периодизацию истории государственного строительства Хабаровского края как равноправного субъекта РФ, разработанную и обоснованную авторами и состоит из введения, шести глав, заключения, глоссария и одного приложения.

Хабаровск — Сочи

25.04.2022 г.

Б. Хачатурян. Кандидат исторических наук, доцент, советник юстиции 1 класса

Е. Шишкина. Преподаватель высшей категории

Б. Шишкин. Магистрант

[1] ВУЛЬГАРИЗАЦИЯ — (от латинского vulgaris обыкновенный, простой) грубо упрощённое изложение какого-либо понятия или учения, искажающее его сущность; опошление // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 206.

[2] ИДЕОЛОГЕМА — здесь, навязанная, закреплённая в общественном сознании с помощью пропагандистских или иных методов идеологическая установка, догма.

[3] ЛИБЕРАЛИ́ЗМ — (от лат. liberalis свободный) 1) интеллектуальная и нравственная установка на такую организацию общественной жизни, которая построена на признании политических и экономических прав индивида в пределах, ограниченных действием законов, понимаемых как обобщение естественных потребностей нормальных цивилизованных людей; 2) идеология и политика ориентированная на сохранение механизмов рыночного хозяйствования и свободной конкуренции при минимально необходимой регулирующей роли государства, умеренный социальный реформизм // ПОЛИТОЛОГИЯ: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост.: Ю. И. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. комерч. ун-та. 1993. С. 154.

[4] См.: Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР: Закон СССР от 14.03.1990 №1360—1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР (далее, Ведомости СНД СССР и ВС СССР). 1990. №12, ст. 189.

Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 16.06.1990 №38-I // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее, Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР). 1990. №3, ст. 25.

[5] Началу экономической реформы положили законы СССР:

О государственном предприятии (объединении): Закон СССР от 30.06.1987 №7284-XI // Ведомости ВС СССР. 1987. №26, ст. 385;

О кооперации в СССР: Закон СССР от 26.05.1988 №8998-XI (ред. от 07.03.1991, с изм. от 15.04.1998) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Ведомости ВС СССР. 1988. №22, ст. 355.

Официальный переход советской экономики к рынку был утверждён решением II съезда народных депутатов СССР 13.12.1989 г. принявшим концепцию новой экономической реформы подготовленной созданной М. С. Горбачевым и Н. И. Рыжковым и Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе во главе с академиком АН СССР, заместителем председателя Совета Министров СССР Л. И. Абалкиным. См.: Второй съезд народных депутатов СССР. 12 — 24 декабря 1989 г. Стенографический отчёт. Т. 1. С. 217.

[6] См.: Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 09.04.1990 г. №1417—1 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №16, ст. 267.

О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 06.07.1991 г. №1550—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29, ст. 1010.

Подробно этот вопрос рассмотрен в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX — начало XXI вв.): Монография. Хабаровск: ДВНЦМП. 2013.

[7] Как пример появления в Конституции СССР термина «местное самоуправление» см.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления: Закон СССР от 26.12.1990 №1861—1 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. №1, ст. 3.

[8] В частности, гл. VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» была разделена на две части, одна из которых гл. VI¹ регламентировала органы государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе Российской Федерации, другая — гл. VII «Местное самоуправление в Российской Федерации». См. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закона РСФСР от 21.04.1992 №2708—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №20, ст. 1084.

[9] Государственная Дума РФ 15.05.1996 г объявила беловежское соглашение о создании СНГ недействительным в части прекращения существования СССР. См.: О юридической силе для Российской Федерации России результатов референдума СССР 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза СССР: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15.03.1996 №157-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации (далее, СЗ РФ), 25.03.1996, №13, ст. 1275. Т.е., юридически СССР существует и по сей день.

[10] В настоящее время на территории бывшего СССР существует 21 государство, 15 из которых являются членами ООН, 2 — признаны некоторыми странами — — членами ООН (Россией, Никарагуа, Венесуэлой, Науру и Сирией), и 4 — не признаны ни одной из стран — членов ООН. Далее, термин «в настоящее время» обозначает положение дел на 01.01.2022 г.

[11] См.: Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика: Закон РСФСР от 25.12.1991 №2094—1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 09.01.1992, №2, ст. 62. Начало действия документа — 25.12.1991.

[12] См.: Абзац 2 ст. 1 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России в ред. закона РСФСР от 21.04.1992 №2708—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №20, ст. 1084.

[13] Согласно Конституции РСФСР 1978 г. РСФСР являлась субъектом СССР, но в отличие от других союзных республик имела статус федерации. В её состав входили 16 автономных республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов. См.: Конституция 1978 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №45, ст. 1497

[14] В дальнейшем ни Конституция РФ, ни российское законодательство не раскрывает понятие статуса субъекта РФ. В результате проблема правового статуса субъектов РФ для современной России продолжает оставаться не просто актуальной, но весьма насущной.

Понятие «статус», используемый в юридическом лексиконе, раскрывается в юридических словарях, как правило, с одинаковым наполнением его содержания.

Как пример, см.: СТАТУС (от лат. status — положение, состояние) — правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1263.

СТАТУС (от лат. status — состояние) — совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лица, государственного органа или международных организаций // ПОЛИТОЛОГИЯ: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю. И. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. комерч. ун-та. 1993. С. 363.

СТАТУС (от лат. status — состояние, положение) ― установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 655.

Как видим ни в одном из этих определений в формулирование «статуса» не входит понятие ответственности за исполнение полученных прав.

[15] СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — часть российского федеративного государства, населённая гражданами РФ, обладающими всей полнотой государственной власти в пределах, определённых Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и российским законодательством. (Далее, субъект РФ, субъект Федерации).

[16] Здесь и далее под ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ понимается ― составная и в тоже время относительно обособленная часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства от его имени и по поручению, обладает государственно-организационными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей (органу) организационно-правовые формы деятельности.

[17] КОНСТИТУЦИЯ СУБЪЕКТА РФ — нормативный правовой акт республики (государства) как субъекта РФ, закрепляющий основы её конституционного строя, государственного и территориального устройства.

[18] В соответствии со справочной литературой УСТАВ — это свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определённой сфере государственного управления или хозяйственной деятельности // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1384.

УСТАВ СУБЪЕКТА РФ — это нормативный правовой акт края, области, города федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономного округа принимаемый законодательным (представительным) органов государственной власти субъекта РФ и закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ основы его административно-территориального устройства, систему органов государственной власти, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Термин «Устав края, области» впервые был закреплён в ст. 4. Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 05.03.1992 №2449—1 (далее, «О краевом, областном Совете…») // Первоначальный текст документа опубликован в издании Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №13, ст. 663.

[19] Это республики, образованные из бывших автономных областей: Республика Алания (Адыгея), Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Хакассия и в результате разделения Чечено-Ингушской республики — Чеченская Республика и Республика Ингушетия.

[20] НОРМОТВОРЧЕСТВО — процесс создания и закрепления норм права (правил поведения в обществе), с последующим их санкционированием в нормативных правовых актах.

[21] ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО — осуществляемая в определённом, нормативно установленном процедурном порядке деятельность высшего законодательного органа страны, а в федеративном государстве также законодательных органов субъектов Федерации или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене имеющих высшую юридическую силу правовых норм, закрепляемых в законодательных актах // Методическое обеспечение проектирования законов субъектов Российской Федерации. В 2 частях [А. С. Пиголкин, В. М. Сырых]. Хабаровск: ДВАГС, 2001. (Часть 2). С. 18.

[22] ЗАКОН Хабаровского края (краевой закон) — нормативный правовой акт Хабаровского края, регулирующий наиболее важные общественные отношения, принятый Законодательной Думой края либо на референдуме края по предметам ведения края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий края.

[23] Здесь и далее под РЕГИОНОМ и производными от него терминами (региональный, региональных и т.д.) понимается губерния, область в Российской империи, республика, край, область, автономная область, автономный округ в СССР — РСФСР, субъект Российской Федерации.

М. Г. Потапов предлагает под ««регионом федеративного государства» и «субъектом федерации» понимать государственное образование, имеющее: 1) систему органов публичной власти; 2) определённый объём правотворческой и правореализационной компетенции; 3) систему источников права; 4) административно-территориальное устройство; 5) региональный бюджет и атрибуты официальной символики» // Потапов М. Г. Научно-теоретические и методологические проблемы исследования регионального права // Актуальные проблемы теории государства и права. №5 (30) май 2013. С. 525.

[24] Так первый вариант Устава Иркутской области был подготовлен в июне 1992 г. Но в начале 1993 г. Иркутский областной Совет народных депутатов признал нецелесообразным приятие Устава до принятия новой Конституции РФ. См. Ведомости Иркутского областного Совета народных депутатов. 1993. №1. С 4. Устав был принят 19.01. 1995 г. Аналогичное положение, как будет сказано ниже, сложилось и в Хабаровском крае.

И только один субъект РФ, Краснодарский край, успел принять свой устав до принятия новой Конституции 1993 г. См.: Государственный Устав Краснодарского края // Кубанские новости. 12.11.1993. №228, 229.

[25] Например, Устав (Основной Закон) Ставропольского края принят 12.10.1994 г. См.: Закон Ставропольского края от 12.10.94 №6-кз // Ставропольская правда. 14.10.1994. №198—199; Устав (Основной закон) Тамбовской области принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 30.11.1994. См.: Тамбовская жизнь. 06.12.1994. №233.

[26] Как пример, см.: Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М., 1995; Устав Иркутской области. Научно-практический комментарий. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство. АО «Норма плюс». 1995; Самойлов С. Устав региона: разделительный барьер или мост к согласию // РФ 1995 г. №9; Шелютто Н. В. Уставы субъектов РФ о законодательной власти // Законодательство и экономика. 1996. №9—10; Игнатенко В. В. Региональное правотворчество и законотворчество. Основные понятия и термины. Иркутск: Изд-во ИГЭА. 1996; Он же. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: Изд-во ИГЭА. 1997; Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации: На примере Дальневосточного региона: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М.: Московская государственная юридическая академия. 1997; Болтенкова Л. Ф. Дискуссионные вопросы создания законодательной базы субъектов Российской Федерации // Сб. Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1997; Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М.: РАГС. 1998; Никитина Е. С. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1998; Барабанов О. Алтайский край: развитие законодательной базы субъекта Федерации (конец 1997 г. начало 1998 г.) // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. №1 (22). Хачатурян Б. Г. К истории становления представительных (законодательных) органов Дальнего Востока и Забайкалья // Сб. Пограничная политика: практика и особенности её реализации в регионах Дальнего Востока. Хабаровск: ДВАГС, Хабаровский военный ин-т ФПС, 1998; Он же. Проблемы конституционализма дальневосточных субъектов РФ: к истории вопроса (1993 — 1997 гг.) // Материалы IV Международного симпозиума «Человеческое измерение в региональном развитии». (Биробиджан. 1998 г.). Биробиджан. Региональные проблемы. 1999, №3—4. С. 75—83.

[27] Странность эта заключается в том, что в СССР никто, никогда не полемизировал о праве субъектов — союзных республик, иметь своё республиканское право! На наш взгляд полемика порождена недопониманием бывшими советскими учёными того факта, что России из составной части федеративного государства — СССР, с 12.06.1990 г. стала суверенным федеративным государством с возможностью иметь свою правовую федеративную систему, состоящую, как и в СССР, из двух уровней (федерального и регионального), что и закреплено в Конституции 1993 г.

[28] Подробно научная полемика и её корни по этому вопросу рассмотрена Д. Б. Сергеевым в диссертационном исследовании в 2003 г. и в статьях М. Г. Потапова: см.: Сергеев Д. Б. Избирательное право субъектов Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Дисс.… канд. юрид. наук. Владивосток. Дальневост. гос. ун-т. 2003; Потапов М. Г. Научно-теоретические и методологические проблемы исследования регионального права // Актуальные проблемы теории государства и права. №5 (30) май 2013. С. 518—527; Он же: Научный генезис регионального права // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского, 2017, №3. С. 174—180.

[29] ПРАВО — система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государственного принужде-ния, обеспечивающего юридическую регуляцию общественных отношений в масштабе всего общества // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 516.

[30] ДОГМАТИЗМ — (от др.-греч. δόγμα «мнение, учение; решение») одностороннее, схематичное, окостеневшее мышление, оперирующее догмами. В основе догматизма — слепая вера в авторитеты, использующее неизменные понятия и положения без учёта конкретных условий // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 332.

[31] Подробнее см.: Авакьян С. А. Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании // Материалы научн, конф., 25 — 27 марта 1999 г. / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., Изд-во Моск. ун-та, 1999. С. 11; Богданова И. А. Конституционное законодательство субъектов РФ в системе российского конституционного права // Там же. С. 15.

[32] Подробнее см.: Давид Р. Основные правовые системы современности / пер. с фр. В. А. Туманова / Rene David Camille Jauffret-Spinosi). М.: Междунар. отношения. 1999. С. 48.

[33] Там же.

[34] ПОЛНОМОЧИЯ — строго очерченный перечень прав и обязанностей, а также способов их реализации, предоставляемых должностному лицу; 2) конкретные поручения должностному лицу, группе должностных лиц, либо члену (членам) общественной организации, данные органом, имеющим на это право // ПОЛИТОЛОГИЯ: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю. И. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. комерч. ун-та. 1993. С. 306.

[35] Одно из первых высказываний о значимости регионального права в России принадлежит В. В. Толстошееву который ещё в 1998 г. отмечал «…важность знаний о нормативном регулировании региональных общественных отношений обусловлена не только объективной оптимизацией законодательства субъектов Федерации, но и совершенствованием правового регулирования в общероссийском масштабе». См.: Толстошеев В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. №11. С. 13.

В 2014 г. как бы подводя итог дискуссии о мест и роли регионального права М. Г. Потапов говорил, что «Научное исследование регионального права обусловлено, с одной стороны, необходимостью познания совокупности юридических норм и актов, принятых органами государственной власти субъектов федерации, с другой — его доктринальными свойствами, признаками и характеристиками, установление которых позволяет в определённой мере выяснить место, роль и значение этого явления в правовой системе федеративного государства». (Подробнее см.: Потапов М. Г. Актуальность исследования регионального права // Евразийский юридический журнал. 2014. №8 (75). С. 122—130).

Несколько позже он скажет: «Однако в научной юриспруденции нет однозначных и исчерпывающих ответов на вопросы о понятии регионального права, его норм и актов, свойств, характеристик и значимости в правовой системе федеративного государства). (Подробнее см.: Потапов М. Г. Научный генезис регионального права // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского, 2017, №3. С. 174—180). На наш взгляд именно отсутствие научных исследований в этом направлении и является одой из основных причин замедления развития федеративных отношений в Российской Федерации в первые десятилетия XXI в.

[36] Рассматривая уставное право субъекта РФ в диссертационном исследовании 2000 г. автор данного издания определяет его место и роль в правовой системе российского федеративного государства. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма: на примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации, 1990 — 1997 гг.: Дисс.… канд. истор. наук. Хабаровск, 2000.

[37] Толстошеев В. В. Региональное экономическое право России: Ин-т государства и права РАН. М.: БЕК. 1999; Хачатурян Б. Г. Избирательное право и избирательный процесс в Хабаровском крае: Научное и учебное издание. Хабаровск: Избирательная комиссия Хабаровского края. 2001; Сергеев Д. Б. Избирательное право субъектов Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Дисс.… канд. юрид. наук. Владивосток. Дальневост. гос. ун-т. 2003; Региональное финансовое право / Коллектив авторов. Изд. 2-е // Изд-во Литагент Юстицинформ. 2018; Хачатурян Б. Административное право субъектов Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд 3-е испр. и дополн. / [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Хабаровск — Сочи. ДВНЦМП. 2019.

С 1998 г. по 2007 г. одним из крупнейших исследователей современной истории Башкортостана З. И. Еникеевым было подготовлено несколько редакций учебного пособия «История государства и права Республики Башкортостан». В пособии рассматриваются вопросы развития властных и правовых институтов башкир и Башкортостана в широком историческом промежутке — от Древности до настоящего времени. Как пример см.: Еникеев З. И. История государства и права Республики Башкортостан. Уфа: РИО БАГСУ. 1998.

[38] Одним из первых субъектов РФ, начавшим исследовать новое направление в юридической науке, государственное право конкретного субъекта РФ, была республика Башкортостан:

— началось изучение с издания в 1997 г. в Уфимском юридическом институте МВД РФ пособия — сборника источников, посвящённых государственному праву конкретного субъекта РФ — Башкортостана. См.: Конституционное право Республики Башкортостан. Основные источники: [По состоянию на 01.03.1997 г.]: Учебн. пособие / Вступ. ст. И.Ш. Муксинова. Уфа: МВД РФ. УЮИ. 1997;

— в 1998 г. авторским коллективом Уфим. гос. юрид. ин-та было выпущено ещё одно учебное пособие. См.: Конституционное право Республики Башкортостан: возникновение, становление и перспективы развития: Учеб. пособие / [Л. Ш. Гумерова и др.] / Под общ. ред. К. Б. Толкачёва. Уфа: МВД РФ. УГЮИ. 1998;

— в 2003 г. Л.А Дольникова выпускает учебник «Конституционное право Республики Башкортостан», где системно и полно излагается конституционное право Республики Башкортостан как части конституционного права России в целом. В учебнике содержится теоретический анализ положений действующей Конституции Республики Башкортостан и законов республики, относящихся к предмету конституционного права. См. Дольникова Л. А. Конституционное право Республики Башкортостан: Учебник. Уфа: Уфимский полиграфкомбинат (ГУП УПК). 2003.

[39] См.: Хачатурян Б. Г. Программа курса «Уставное право субъектов Российской Федерации» для студентов по специальности 021100 «Юриспруденция». Хабаровск: ДВАГС. 2001.

[40] ХАБАРОВСКИЙ КРАЙ является субъектом, включённым в состав Дальневосточного федерального округа. Как самостоятельная территориально-административная единица край образован в 1938 г. Территория края простирается с юга на север на 1800 км, с запада на восток — 125 — 750 км и составляет 787,6 тыс. км² (4,6% площади России). Численность населения по состоянию на 01.01.2021 г. — 1 301,1 тыс. человек. Впереди только Приморский край.

Край богат лесными, минеральными, рыбными и другими природными ресурсами.

Край является развитым промышленным регионом: машиностроение, лесная, металлургическая, нефтеперерабатывающая и пищевая промышленность, транспорт и связь.

Административный центр края — г. Хабаровск.

[41] Хачатурян Б. Г. Уставное право Хабаровского края: Основные источники (по состоянию на 01.01.2001 г.). Учебное пособие для студентов по специальности 021100 «Юриспруденция». Хабаровск: ДВАГС. 2001.

[42] Как пример, см.: Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества: Автореф. дисс.… д-ра юрид. наук. Саратов. 2009; Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский государственный университет. 2012; Лебедев В. А. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства: Монография. М.: Проспект. 2015.

[43] Как пример, см.: Зайцева, И. В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на примере Дальневосточного федерального округа: Дисс.… канд. юрид. наук. Владивосток, 2004; Горбунов М. Н. Правовые основы исполнительной власти субъекта Российской Федерации: на примере Хабаровского края: Дисс.… канд. юрид. наук. М., 2005; Меркулов Е. С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Конституционно-правовое исследование): Дисс.… канд. юрид. наук. Владивосток, 2007; Коломейцева Т. А. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации: на примере Дальневосточного федерального округа: Дисс.…канд. юрид. наук. Владивосток, 2010.

[44] Как пример, см.: Ерёмина О. Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. №11. С. 40—45; Меркулов Е. С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации…; Гамалей А. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краёв и областей Дальневосточного федерального округа): Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009; Макаренко И. Л. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: Дисс.… канд. юрид. наук. М. 2010; Иналкаева К. С. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М. 2013; Урусова И. О. Конституционно-правовой статус высших должнос-тных лиц субъектов Российской Федерации и их роль в системе федеральных и региональных органов власти: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М. 2014.; Тенсин М. В. Закономерности государственного строительства в субъектах Российской Федерации на современном этапе конституционно-правового развития // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». 2014. Вып. 2. С. 199—205; Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации: основные тенденции и роль в развитии современ-ных федеративных отношений: Дисс.… канд. юрид. наук. М. 2017; Зуев Н. И. Зарождение и развитие института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Юридическая наука. 2018. №4. С. 14—19; Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов) Том I. Книга I // URL: https://izdanieknig.comf. 2019. Дата обращения 20.03.2021.

[45] В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» «Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства». См.: О Государственном Совете Российской Федерации: Федеральный закон от 08.12.2020 №394-ФЗ // СЗ РФ. 2020. №50. Ч. III, ст. 8039.

В современном российском законодательстве отсутствует понятие «органа публичной власти», которое является собирательным для правовых понятий «органа государственной власти» и «органа местного самоуправления», осуществляющих и олицетворяющих публичную власть на территории государства, субъекта РФ.

[46] Как пример, см.: Хачатурян Б. Г. Программа курса «Уставное право субъектов Российской Федерации» для студентов по специальности 021100 «Юриспруденция». Хабаровск: ДВАГС. 2001; Нарутто С. В. Региональное право. Программа дисциплины для студентов 4 курса специальности «Юриспруденция». Государственно-правовая специализация. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2003; Региональное право: Рабочая программа для студентов, обучающихся на очном отделении по специальности 030501 — Юриспруденция / составитель М. Г. Потапов. Новосибирск: НГТУ. 2005; Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебная программа, планы семинарских занятий и методические указания к выполнению контрольных работ / Составитель канд. юрид. наук Е. И. Сергеева. СПб: Санкт-Петербургский гос. ун-т аэрокосмического приборостроения. 2006; Уставное право Сахалинской области: Рабочая программа / авт.-сост. Жеребцова Е. Е. Южно-Сахалинск: Южно-Сахалинский инст. эконом., права и информатики. 2006. Зацепина О. И. Конституционное (уставное) право субъектов РФ: Учебно-методический комплекс. Первая редакция. Ярославль: Академия труда и социальных отношений. Ярославский филиал. 2010; Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65 «Юриспруденция» очной и очно-заочной формы обучения. М.: МГУУ ПМ. 2011; Кочев В. А., Эктумаев А. Б. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. Направление подготовки: 021100 — «юриспруденция». Пермь: Пермский гос. национальный исследовательский ун-т. 2012; Рабочая программа дисциплины «Уставное право». Направление подготовки 40.03.01 Юриспруденция. Уровень бакалавриата. Составитель: канд. юрид. наук, доцент Э. Ю. Балаян. Кемерово: Кемеровский гос. ун-т. 2017; Акимова И. Л. Уставное право субъектов РФ: Рабочая программа дисциплины. Барнаул: Алтайский гос. ун-т. 2020. И др.

[47] Характерным примером, подтверждающим этот вывод, может служить факт отсутствия в научном журнале «Власть и управление на Востоке России» изданном в 2017 — 2021 гг. научных статей, посвящённых вопросу регионального строительства.

[48] Как пример, см.: Гессен В. М. Очерки истории науки государственного права // СПб.: Известия Санкт-Петербургского политех. ин-та. 1911. Т. 16.

[49] Как пример, см.: Советское государственное право. Учебник / Под ред.: А. Я. Вышинского. М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР. 1938.

[50] Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 328.

[51] Подробнее см.: Маликов М. Ф. Современные проблемы конституционного права Российской Федерации. Уфа: ДизайнПолиграфСервис. 2007.

[52] Подробнее см. Елаев А. Конституционное право субъекта Российской Федерации // URL: https://zakon.ru. 2012. (Дата обращения 01.04.2020).

[53] Как пример, см.: Государственное право Российской Федерации. Учебник / Под ред.: О. Е. Кутафина. М.: Юрид. лит. 1996; Беспалый И. Т., Полянский В. В. Государственное право Российской Федерации: Учебное пособие; изд. 3-е, перераб. Самара: Изд-во «Самарский университет». 2008.

[54] Подробнее см.: Беспалый И. Т., Полянский В. В. Государственное право Российской Федерации…С. 19.

[55] Там же. С. 49.

[56] Там же. С. 10.

[57] Подробнее см.: Бачило И. Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. №7; Ондар Н. А.-О. Государственное строительство в Республике Тыва (История и современность): Дисс.… д-ра юрид. наук. М. 2003.

[58] В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» «…органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». См.: Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 №414-ФЗ // СЗ РФ. 2021. №52 (часть I), ст. 8973.

[59] Как пример, см.: Конституционное право субъектов РФ / Отв. ред. проф. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городециздат». 2002; Фарукшин, М. Х. Конституционное право республик в составе Российской Федерации: Учебное пособие. Изд. 2-е, доп. Казань: Центр инновационных технологий. 2008.

[60] Дольникова Л. А. Конституционное право Республики Башкортостан: Учебник. Уфа: Уфимский полиграфкомбинат (ГУП УПК). 2003; Плоцкая О. А. Конституционное право Республики Коми: Учебное пособие [О. А. Плоцкая, Л. А. Гурьева]. Сыктывкар: Сыктывкарский гос. ун-т. 2009; Табаев Д. И. Конституционное право Республики Алтай: Учебный курс. Горно-Алтайск: РИО ГАГУ. 2012.

[61] Как пример, см.: Балаян Э. Ю. Уставное право: Курс лекций. Кемерово: Кемеровский государственный университет. 2013; Советов И. К. Уставное право: Учебн. Пособие. Пермь: Прикамский. соц. ин-т. 2017.

[62] Как пример, см.: Уставное право Тульской области: Учеб.-метод. пособие [Баринова В. И. и др.]. Тула: Тул. гос. пед. ун-та им. Л. Н. Толстого. 2000. Переиздано в 2007 г.; Хачатурян Б. Г. Уставное право Хабаровского края: Учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 2003. Переиздано в 2014 и 2017 гг.; Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65 «Юриспруденция» очной и очно-заочной формы обучения. М.: МГУУ ПМ. 2011.

[63] Как пример, см.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ: Учебное пособие для вузов. Пермь: Пермский гос. национальный исследовательский ун-т. 2011; Давтян В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры / [В. Р. Давтян, Д. В. Кононенко]. М.: Издательство Юрайт. 2019.

[64] Как пример, см.: Маликов М. Ф. Региональное право: Учебное пособие в 3 томах. Уфа: Издание Башкирского ун-та. 2002; Региональное право: Учебник / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной». 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008; Балакина И. Региональное право: Учебное пособие [И. Балакина, М. Потапов]. Новосибирск: Новосибирский гос. технический ун-т. 2018.

[65] Как пример, см.: Малиненко Э. В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в современных реалиях // Вестник Поволжского института управления. 2018. Том 18. №5; Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации: Рабочая программа [Н. А. Михалева, С. С. Зенин]. М.: Ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2018.

[66] Как пример, см.: Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. — Тюмень, 2012; Гошуляк В. В. Уставное законодательство Пензенской области: Учебное пособие. Пенза: Изд-во Пензенского гос. ун-т. 2009.

[67] Как пример, см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма: на примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации, 1990 — 1997 гг.: Дисс.… канд. истор. наук. Хабаровск, 2000; Чердаков С. В. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области): Дисс.… канд. юрид. наук. Благовещенск 2001; Нечкин А. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: Учебник для академического бакалавриата. М.: Изд-во Юрайт. 2019; Кровельщикова В. В. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. Томск: Изд. Томского гос. ун-та. 2019; Белянская О. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: Учебное пособие. Тамбов: Гос. ун-т им. Г. Р. Державина. 2019.

[68] Так географы в качестве регионов рассматривают пространственные ареалы, часть какой-то территории под которыми могут пониматься не только субъект Федерации, а несколько, например, Дальний Восток в целом.

В литературе регионами часто называются и более крупные территориальные образования: Азиатско-Тихоокеанский регион, регион бассейнов рек, озёр — Байкальский регион, горный регион и т. п.

[69] Но в российском законодательстве употребляется и термин «регион». Так Бюджетный кодекс РФ в ст. 14, определяя бюджет субъекта РФ, оперирует понятием региональный бюджет, в Налоговом кодексе РФ в ст. 14 упоминаются региональные налоги.

[70] Подробнее см.: Малиненко Э. В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в современных реалиях // Вестник Поволжского института управления. 2018. Т. 18. №5. С. 88—89.

[71] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997. №12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области («Дело сложносоставных субъектов РФ») // Российская газета (далее, РГ), 22.07.1997.

Как пример см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 — 1997 гг.). Хабаровск: СПб. ИВЭСЭиП; Приамурское географическое общество. 2000. (Далее, Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточ-ных субъектах Российской Федерации…); Потапов М. Г. Научно-теоретические и методологические проблемы исследования регионального права // Актуальные проблемы теории государства и права. №5 (30) май 2013.

[72] РЕФОРМА — (лат. reformare, фр. reforme — преобразовывать) — преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядка, институтов, учреждений); формальное нововведение любого содержания, однако реформой обычно называют более или менее прогрессивное преобразование // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 597.

[73] КОНТРРЕФОРМА — (лат. contra против + лат. reformare, фр. reforme — преобразовывать) — активное противодействие, тому, что выражено во второй части слова // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 471.

[74] ТЕХНОКРАТИЯ — (от греч. téchnё — искусство, ремесло, мастерство и krátos — власть, господство) — в буржуазной общественной мысли обозначение слоя специалистов — высших функционеров капиталистического производства и гос. аппарата, которые входят в состав крупной буржуазии и разделяют с нею власть // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 894.

[75] В связи с тем, что сегодня в научных кругах нет единого понимания терминов «гражданское общество» и «правовое государство», автор в данном исследовании понимает под: ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ — общество, построенное на примате частной собственности создающем условия для самоорганизации и саморегуляции общественных отношений, через органы местного самоуправления, способные выполнять отдельные государственные полномочия, переданные им органами государственной власти одновременно с передачей необходимых для их исполнения материально-финансовых средств.

ПРАВОВОВОВЫМ ГОСУДАРСТВОМ — государство, в котором основные права, свободы, обязанности и ответственность гражданина и государства не только закреплены в конституции и основных законах, но и соблюдаются, прежде всего, гражданином, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления.

[76] АПРИОРИ [лат. apriori — буквально «от предшествующего»] — знание, полученное до опыта и независимо от него (знание априори, априорное знание), то есть знание, как бы заранее известное, возникшее каким-то непонятным путем // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 86.

На наш взгляд такое положение с заимствованием западных теорий российской политической и научной элитами очень точно описал ещё в XIX Ф. М. Достоевский, отмечавший, что если «…там (на Западе, Б.Х. и Е.Ш.) гипотеза, то у русского мальчика тотчас же аксиома, и не только у мальчиков, но, пожалуй, и у ихних профессоров, потому что и профессора русские весьма часто у нас теперь те же русские мальчики». См.; Достоевский Ф. М. Собрание сочинений в 15-ти томах. Т. 9. Л., «Наука». С. 264.

[77] В частности, с уходом автора из ДВАГС и ДВФ РАП, учебная дисциплина «Уставное право субъектов Российской Федерации», как самостоятельная дисциплина, была исключена из программы подготовки юристов и специалистов ГиМУ.

[78] Елаев А. Конституционное право субъекта Российской Федерации // URL: https://zakon.ru/blog/2012/11/05 (дата обращения 10.01.2022).

[79] Здесь и далее написание с большой буквы наименования данного органа объясняется тем, что в Уставе края эти два слова «Законодательная Дума» пишутся с большой буквы.

[80] См.: Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность. Хабаровск: Издательский дом «Приамурские ведомости». 2013.

Книга хорошо иллюстрирована и показывает ретроспективу формирования Законодательной Думы Хабаров-ского края как нового органа государственной власти равноправного субъекта Федерации — Хабаровского края.

Правда предваряет ретроспективу история колонизация Дальнего Востока России, системы общественного управления в г. Хабаровске и послереволюционных органов государственной власти (объём этих разделов составляет 1/3 книги), что, конечно же, несколько не соответствует заявленной теме.

[81] Так начав рассматривать в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность…» развитие представительной демократии в крае с 1850 г., авторы ни словом не обмолвились о советском этапе уставного нормотворчества в Хабаровском крае. Подробнее об этом этапе будет сказано ниже.

[82] С английского языка термин «rebranding» переводится как изменение бренда. БРЕНД — с психологической точки зрения бренды существуют в виде сознания или конкретных людей, или общества. Как пишет И. Никитин «Бренды есть в любой сфере жизнедеятельности — от промышленности до политики и искусства (где слово это, применимо уже не к продукту, а к персоналиям)» // URL: pengstud.com. Дата обращения 20.03.2021.

[83] Цит. по: Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65 «Юриспруденция» очной и очно-заочной формы обучения. М.: МГУУ ПМ. 2011. С. 10.

[84] Например, в 2011 г. в Государственную Думу был внесён пакет законопроектов о децентрализации полномочий федеральных органов власти, реализация которых позволила провести серьёзное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. Такое перераспределение полномочий увеличило объем государственно-правовых отношений, регулируемых конституционным (уставным) законодательством субъектов РФ. Подробнее см. Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский гос. ун-т. 2012.

[85] Так В. В. Жириновский в течение многих лет предлагал унитарное устройство государства, Глава Крыма С. В. Аксёнов выступая 14.03.2017 г. по телеканалу «Первый Крымский» предложил восстановить монархию.

[86] См.: URL: http://council.gov.ru (дата обращения 19.12.2021 г.).

[87] Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 №414-ФЗ // СЗ РФ, 27.12.2021, №52 (часть I), ст. 8973.

[88] Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1999. №42, ст. 5005.

[89] Там же.

[90] На наш взгляд достаточно аргументировано обосновано место конституционного (уставного) права субъектов РФ в правовой системе российского права в учебнике В. Р. Давтяна и Д. В. Кононенко вышедшем в 2017 г. См. Давтян, В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры / [В. Р. Давтян, Д. В. Кононенко]. М.: Издательство Юрайт. 2017. С. 4—8.

Однако, как отмечает В.А Кочев (2011 г.) «…концепция выделения в составе российского конституционного права конституционного (уставного) права субъектов РФ поддерживается не всеми авторами. В качестве основных оппонентов выступают видные представители московской школы конституционного права (МГУ)». См.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ…С. 11.

[91] Как пример, см.: Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. Белгород, 2008; Давтян В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры…

[92] Подробнее см.: Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65. С. 10.

[93] См., например, Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX — начало XXI вв.: Монография: Дальневосточный центр муниципального права. 2013. (Далее, Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…); Хачатурян Б. Г. Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 3-е, испр. и дополн. Хабаровск — Сочи: ДВНЦМП, 2019; Хачатурян Б. Административное право субъектов Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд. 3-е испр. и дополн. / [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Хабаровск — Сочи: ДВНЦМП. 2019: Хачатурян Б. Г. Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд. 4, переработанное и дополненное. Хабаровск: ДВНЦМП. 2019. Хачатурян Б. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций) [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Изд. 4-е обнавл. и дораб. Хабаровск, 2020.

[94] См., например, Малиненко Э. В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в современных реалиях // Вестник Поволжского института управления. 2018. Т. 18, №5. С. 87—91; Ниматулаева Р. А., Мгомедова А. А. Некоторые аспекты взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации // Закон и право. Политические науки. 2018. №7. С. 36—38; Мильчаков М. В. Дальневосточные субъекты Российской Федерации: социально-экономическое положение и меры государственной поддержки // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Естественные науки. 2018. №4. С. 71—79; Нечкин А. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. М.: Изд-во Юрайт, 2019; Черепанов В. Устав субъекта Российской Федерации: концептуальный подход на примере Ставропольского края // Федерализм. 2019. №4. С. 59—74. И. др.

[95] Дальневосточный федеральный округ образован Указом Президента РФ от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (См. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №20, ст. 2112) в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был расположен в г. Хабаровске.

В состав ДФО были включены: Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная области (ЕАО), Корякский (КАО) и Чукотский (ЧАО) автономные округа.

Камчатская область и входивший в неё Корякский автономный округ 01.07.2007 г. объединились в Камчатский край (см. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 №2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006. №29, ст. 3119); Указом Президента РФ от 10.05.2015 г. в перечень округов были внесены соответствующие коррективы.

Указом Президента РФ от 03.11.2018 №632 в состав ДФО были включены Республика Бурятия и Забайкальский край, ранее входившие в Сибирский федеральный округ.

Указом Президента РФ от 13.12.2018 г. аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был переведён из г. Хабаровска в г. Владивосток.

Площадь территории округа 6 952 555 км² (40,6% от площади РФ).

Численность населения округа по данным Росстата составляет 8 188 594 чел. (2019). Плотность населения — 1,33 чел./км² (2019). Городское население — 57,06% (2018).

[96] ВЕРИФИКАЦИЯ [от лат. verum «истинный» + facere «делать»] — в различных сферах деятельности человека может подразумевать: проверка, подтверждение, метод доказательств каких-либо теоретических положений, алгоритмов, программ и процедур путём их сопоставления с опытными // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 192.

[97] Елаев А. Конституционное право субъекта Российской Федерации…

[98] Как сообщалось в СМИ уже 08.07.2020 г. в Государственной Думе ФС РФ начал обсуждаться проект закона о внесении в федеральные законы дополнений, уточняющих понятие экстремистской деятельности и ужесточающих ответственность за нарушение территориальной целостности страны. К 09.07.2020 г. в Государственной Думе был составлен предварительный список законов, принять которые требуют поправки в Конституцию. Как сообщали депутаты ГД ФС РФ их около сотни.

[99] Как пример, см.: Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб: Изд-во Юридического института. 1999; Гамалей А. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краёв и областей Дальневосточного федерального округа): Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009; Голощапов Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990 — 2000): Автореф. дисс.…канд. ист. наук. Хабаровск, 2002.

[100] Подробнее см.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 44.

[101] Подробнее см.: Конституционное право субъектов РФ / Отв. ред. проф. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 38—39.

[102] Монтескье Ш. Л. Избранные произведения / Общ. ред. и вступ. ст. М.П. Баскина. М.: Гослитиздат. 1955.

[103] Руссо Ж. Ж. Соображения об образе правления в Польше и о плане его переустройства, составленном в апреле 1771 г. // Политические сочинения. СПб.: 2013. С. 487—589.

[104] Токвиль А. де. Демократия в Америке. М.: Весь Мир, 2000.

[105] См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея / Под ред. Н. Н. Яковлева: (Пер. с англ.). М.: Прогресс-Литера, 1994. (Далее, «Федералист…» или «Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея…».

[106] См.: Авакьян С. А. Разделение властей: для каких уровней применять? // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. С. 15—26; Атаманчук Г. В. Государственно-правовая природа федерализма / Сб.: Российский Федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. М., Изд-во РАГС. 1998; Аяцков А. Ф. Исторические истоки современного российского федерализма и процесс его становления в условиях трансформации социально-экономической системы России, 90-е годы ХХ века: Дис.… д-ра истор. наук. Саратов, 1999; Болтенкова Л. Ф. Дискуссионные вопросы создания законодательной базы субъектов Российской Федерации // Сб. Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1997; Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1998; Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М., 1995; Пиголкин А. С., Сырых В. М. Методическое обеспечение проектирования законов субъектов Российской Федерации // Хабаровск. ДВАГС. 2001.

[107] РЕМАРКА (фр. remarque) замечание автора текста (книги, рукописи, письма) уточняющие или дополняющие какие-либо детали // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1114.а 1 Историко-правовой анализ уставного правотворчества в Хабаровском крае. Понятие и содержание статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

§1.1 Ретроспективный взгляд на историю российского федерализма и строительство региональных органов государственной власти

В конце XX — начале XXI столетий проблеме изучения федеративного строительства в России в общественных науках, на первый взгляд, уделяется значительное внимание¹. В результате в теории государства и права сложилось чёткое понимание федерации как формы государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определённой политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. Вместе с тем представляется, что в настоящее время ни в юридической науке, ни в российском законодательстве не разработана целостная концепция нормативно-правовой организации государственной власти и управления в субъектах Российской Федерации, опирающаяся на историко-правовой анализ регионального строительства.

В то же время, как показывает история, несмотря на то, что в течение многих столетий Россия развивалась как унитарное государство, но уже во времена Петра I (1672 — 1725 гг.) высказывались федеративные взгляды на строительство региональных органов государственной власти и управления. И затем эта тематика постоянно будировалась. Именно это обстоятельство заставляет нас обратиться к ретроспективе² истории российского федерализма в контексте строительства органов государственной власти в субъектах РФ.

По нашему мнению, толчком к обсуждению проблем строительства региональных органов власти в российских научных кругах послужили события в Северной Америке и создание США. Именно здесь отцами-основателями США впервые были сформулированы исходные (основные) положения построения федеративного государства, его отличия от конфедерации, роли и места федерального парламента, органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (штатов) в государственном управлении и защите прав и свобод граждан³.

В России наиболее близкие, к сегодняшнему пониманию федеративного государства, федеративные принципы были сформулированы в XVIII в. А. Н. Радищевым (1749 — 1802 гг.)⁴. Он видел российское государство в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями, под контролем которых функционировали бы исполнительные административные аппараты.

Мало того, обсуждавшиеся в научных кругах республиканские и федеративные идеи в эти годы в России были частично воплощены в жизнь. Именно они легли в основу разработанного адмиралом Ф. Ф. Ушаковым (1745 — 1817 гг.) «Плана о учреждении правления на освобождённых от французов прежде бывших венецианских островах и об установлении во оных порядка» в соответствии с которым Россией на освобождённых Ионических островах в конце XVIII в. была создана республиканская форма управления островами⁵. Население территорий обращалось к российскому императору с просьбой принять их в состав Империи, но им было отказано.

В XIX в. Н. Н. Новосильцев (1761 — 1838 гг.) в разработанной им Уставной Грамоте Российской Империи — первом проекте российской конституции — предлагал для России федеративное устройство⁶.

По отдельным вопросам схожие позиции была и у декабристов⁷.

Член «Союза русских рыцарей» граф М. А. Дмитриев-Мамонов (1790 — 1863 гг.) предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц⁸. М. А. Бакунин (1814 — 1876 гг.), мечтая о «безгосударственных» формах политической и экономической организации жизни общества, видел это общество, организованное на социально-политических началах самоуправления, автономии и свободной федерации индивидов, общин, провинций и наций⁹.

Заметный след в развитии российского федерализм и регионального строительства оставил русский исследователь — сибиряк А. П. Щапов (1831 — 1876 гг.), с точки зрения которого, как пишет Р. С. Смищенко, «Русская история есть история областей, относительно обособленных региональных сообществ, собирательным именем которых было земство. Под земством он понимал исторически сложившийся единый русский социум, олицетворявший собой отечественный аналог западноевропейского гражданского общества. <…> Только федерация, основанная на общественном самоуправлении, была способна учесть весь комплекс региональной самобытности (природно-климатической, этнической, социокультурной, бытовой и т.д.). <…> Согласно проекту А. П. Щапова, будущее государственное устройство — полное общественное самоуправление, основанное на началах местных бессословных выборов — общественные должности разных административных уровней от мирского старосты до земского царя»¹⁰.

Особого внимания, на наш взгляд представляет опыт претворения федеративных принципов в жизнь после присоединения вначале XIX столетия территории Финляндии¹¹ и части территории Польши¹², имевшие к этому времени свои выборные представительные органы — сеймы.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной¹³, советской¹⁴ и современной — постсоветской¹⁵), позволяющей сделать выводы о том, что, во-первых, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными органами они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров, но, и это, во-вторых, опыт их деятельности пригодился при разработке нормативных документов регламентирующих земство. На наш взгляд, опыт польского и финского парламентаризма был использован российским истеблишментом¹⁶ при создании земства.

Были и другие примеры особого положения отдельных территорий в империи¹⁷.

Как бы обобщая опыт государственного строительства к началу XX столетия П. А. Столыпин¹⁸ предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России — две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области, по его замыслу, должны были получить широкие права местного законодательства по всем предметам вѐдения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы — казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ — по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления¹⁹. Но и этому проекту не суждено было осуществиться.

Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме²⁰, что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности²¹, по мнению современных исследователей, соизмеримой с автономией²².

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на институт земства созданный во второй половине XIX в. для решения, прежде всего экономических проблем, так как развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством к этому времени задачи по реформированию феодальных общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц — губерний²³, областей²⁴, уездов²⁵.

Именно с целью решения этих задач МВД России разрабатывает, а Александр II издаёт 01.01.1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам²⁶, которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Это, во-первых.

Положение 1864 г. закрепило переход к системе местного цензового (имуществен-ного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введение системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: всесословные выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы — исполнительные органы.

В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправл-ением»²⁷. Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление» не употребляется; во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже — в городе, волости, селе, станице, улусе… существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами, но она соотносилась научными кругами, совместно с земством как местное самоуправление. Хотя для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением²⁸ как городское общественное управление²⁹. В более мелких населённых пунктах (волость, село, станица, улус,…) — крестьянское (сельское) общинное управление³⁰, казачье управление³¹ и самобытное (национальное) управление коренных народов³². То есть, земство, городское общественное управление, управление в волости селе, станице… были совершенно разными уровнями и системами управления.

Во-вторых, анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов³³ позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим управление на уровне губернии — уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60 гг. XIX в.³⁴

В-третьих, анализируя историю формирования земского управления на уровне: губерния — уезд, авторы данного исследования приходят к выводу о том, что в 1864 г. российская политическая элита, ознакомившаяся с опытом регионального (польского и финского) парламентаризма попробовала создать свою систему регионального управления на уровне губерния — уезд в форме земства, но европейски настроенные круги, внеся в юридическую лексику термин «самоуправление»³⁵, попытались свернуть её на европейский манер, включив, пока ещё теоретически, земство в местное самоуправление, тем самым поставив на грань разрушения всю систему управления на уровне губерния — уезд — город — село, чем на наш взгляд, была извращена суть земских реформ, что и привело к отторжению граждан страны от участия в её осуществлении.

Сегодня можно предположить, что в научную среду конца XIX начала XX вв. термин «самоуправление» был вброшен российскими учёными с целью затушировать истинные причины введения в стране земского и городского управления — переложить решение местных проблем на плечи населения, и придать новому институту некое подобие либерально-демократического участия населения в их решении. Особенно показательным в этом отношении является факт не введения земства в дальневосточных областях, но обязательного исполнение земского финансового бремени их населением.

И как уже неоднократно нами отмечалось³⁶, развитие теории государственного права субъектов РФ после 1993 г. ставит на повестку дня вопрос о пересмотре отношения к земству — от понимания его как одной из составляющих местного самоуправления к пониманию как нового уровня регионального государственного управления, предтече регионального управления в Российской Федерации.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что ЗЕМСТВО (земское управление) управление территорией (губерния, уезд) через местные органы (земское собрание, земская управа) формируемые посредством выборов для решения как отдельных государственных вопросов, так и вопросов местного значения.

Что касается Дальнего Востока и Якутии, в разрешении вышеописанных вопросов, организация управления на этих территориях имеет некоторые особенности. Одна из них заключается в том, что если городское общественное управление было введено в дальневосточных и якутских городах, то вот земское управление царским правительством на этих территориях не вводилось. То есть, на уровне областей Приамурского генерал-губернаторства³⁷ и Якутии до 1917 г. действовало государственное управление в форме губернаторского правление³⁸.

Правительство неведение здесь земства объясняло тем, что население территорий не было готово взять на себя функции регионального управления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления. На наш взгляд неведение земства на Дальнем Востоке и Якутии объясняется и тем, что из-за большой отдалённости друг от друга населённых пунктов и малой заселённости, они не могли решать вопросы огромных территорий (областей, уездов) за счёт местных бюджетов. Территории требовали государственного вмешательства в дела народов проживающих здесь и прежде всего в экономических вопросах³⁹.

Вторая особенность состоит в том, что среди сибиряков ещё вначале XIX в. рассматривались идеи автономизации. Так областную автономию для Сибири предполагал уже Н. Н. Муравьев-Амурский (1809 — 1881 гг.)⁴⁰. К середине XIX в. среди буржуазии и части буржуазной интеллигенции Сибири зарождается движение, позднее получившее название Сибирского областничества. Движение имело целью добиться автономии для свободного капиталистического развития сибирских областей. Центрами областничества были города Томск и Иркутск. Именно здесь шла подготовка к созыву I Сибирского областного съезда, был сформирован его оргкомитет. Основные цели движения были выработаны в августе 1905 г. на конференции в г. Томске.

Но, все эти предложения продолжительное время оставались только на бумаге.

Революционные события 1917 г. привели к появлению Российской Республики. Первоначально республика, как и царская Россия, была унитарным государством. Временное правительство стояло на позиции строительства унитарной «единой и неделимой» республики. Реформирование государственного устройства предлагалось свести к областной автономии, пределы полномочий которых будут определяться центральной властью.

Разбуженное Февральской революцией (1917 г.) национально-освободительное движение и провозглашение большевиками права наций на самоопределение активизировали стремление многонационального населения России к созданию национальных государств. Однако первоначально национальная буржуазия не стремилась к выходу из России, ориентируясь на получение автономии в составе России.

Национально-освободительные движения в европейской части России вызвали федералистских тенденций и в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока России.

Так, в августе 1917 г. сибирские областники и поддерживающие их правые эсеры с согласия Временного правительства созвали в г. Томске конференцию общественных организаций, где объявили практической задачей дня автономию Сибири и даже учредили государственный флаг бело-зелёного цвета. Областники-автономники высказывали примерно такие мысли: «…когда у нас будет Дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и контор, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»⁴¹. Как видим, основной смысл автономии — экономика. Но, кроме того, по мнению областников, автономия могла бы оградить Сибирь от назревавшей в России социалистической революции. Проблемы сибирского областничества в эти годы рассматривались в статьях Н.Н Козьмина, Н. Я. Новомбергского и ряда других авторов⁴².

Состоявшееся в г. Благовещенске 22.12.1917 г. собрание Сибирского федерального демократического союза (областников федералистов), на котором присутствовали 377 человек, создало организационный комитет по формированию организации областни-ков, которая бы ставила своей целью объединение всех граждан «Великой Сибири», в том числе и амурцев, и всего Дальнего Востока для борьбы за полную автономию Сибири и объединение с Россией на началах федерации по примеру США⁴³.

В отдельных же дальневосточных областях были довольно сильные сепаратистские устремления, направленные первоначально на установление «автономии» с последующим отделением от России. Наиболее преуспели в этом камчатская буржуазия и часть областного Комитета общественной безопасности (КОБ), предлагавшие создать автономную Камчатку в перспективе с отделением её от Советской России. Главная цель автономии — не допустить советизации региона. В приказе Камчатского КОБ от 19.03.1918 г. №1 говорилось: «Камчатский областной комитет безраздельно взял всю полноту власти в свои руки впредь до созыва Всероссийского Учредительного собрания… и объявил Камчатскую область автономной по отношению к Российскому государству»⁴⁴.

Но не только правых привлекали идеи сепаратизма и федерализма, «болели» этим и большевики. Но если в Мурманске большевик А. М. Юрьев — председатель Мурманского краевого Совета рабочих и солдатских депутатов в марте 1918 г. заявил, как и камчатская буржуазия, о выходе из состава Советской России, то работавший

1 — 10 апреля 1918 г. в г. Благовещенске, V Объединённый съезд крестьянских и казачьих депутатов Благовещенского Совета объявил себя «…первым организационным съездом Автономной Амурской трудовой социалистической республики, вследствие чего исполнительному комитету поручается распубликовать и довести до сведения краевого Совета и Совнаркома, что отныне Амурская область является Амурской социалистической республикой как составная часть Великой Российской Советской Республики»⁴⁵. В советское время существовало мнение, что главная цель объявления республики — «…обойтись без Москвы, Иркутска, Хабаровска в решении местных вопросов»⁴⁶.

Вначале XXI столетия в научных кругах появилась несколько иная точка зрения. Например, Н. А. Шиндялов анализируя деятельность исполкома республики, возглавляемого Ф. Н. Мухиным, делает вывод о том, что появление республики — это продукт уравнительно-утопических идеалов эсеров-максималистов и анархо-синдикалистских взглядов значительной части делегатов V Объединённого съезда трудящихся Амурской области⁴⁷.

Республика просуществовала несколько месяцев, и уже летом 1918 г. органы власти были переформированы, на основе Конституцией РСФСР.

Таким образом, Камчатская автономная область и Амурская автономная республика были первыми в осуществлении попытки автономизации российских территорий после октябрьских событий 1917 г.⁴⁸

В последующем территориальный принцип автономизации был заменён на национальный. Стали создаваться национальные автономии. Инициатива создания автономий исходила от местных органов власти. Русские государствоведы отрицательно относились к такой практике считая, что такое построение федерации (на национальной основе), представляет задачу государственного строительства практически неосуществимой⁴⁹.

Несколько поостыл региональный сепаратизм после принятия в июле 1918 г. Конституцией РСФСР⁵⁰, в соответствии с которой Россия объявлялась Республикой⁵¹, вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК) — высшему законодательному, распорядительному и контрольному органу РСФСР⁵². На местах областному съезду — облисполкому.

Сущность советской системы государственного управления заключалась в соединении в одном органе — Совете — законодательной, исполнительной, а на первых порах и судебной власти⁵³ (по К. Марксу — работающая корпорация). Именно в этой системе зародилось региональное конституционное нормотворчество, когда новые национально-территориальные образования — республики в составе РСФСР — начали разрабатывать свои конституции.

В ходе социалистического переустройства России В. И. Ленин⁵⁴ и партия большевиков, учитывая новую обстановку (сепаратистские тенденции по всей России фактическую независимость Украины, Белоруссии, Кавказа, Средней Азии и т.д.), обратились к пересмотру социалистического принципа демократического централизма⁵⁵, понимая федерацию как «союз равных». Исходя из этого Конституция РСФСР в ст. 11 предоставила Советам областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, возможность объединяться в автономные областные союзы, которые «входят на началах федерации» в РСФСР.

За два месяца до принятия первой российской конституции И. В. Сталин⁵⁶ в беседе с сотрудником газеты «Правда»⁵⁷ сформулировал следующие принципы федеративного российского государства, раскрывающие его историческую роль и перспективы:

— Российская Федерация — это «…союз определенных исторически выделившихся территорий, отличающихся как особым бытом, так и национальным составом (Польша, Украина, Финляндия, Крым, Закавказье, Туркестан, Среднее Поволжье, Киргизский край)»;

— разделение полномочий между центром и федерирующимися областями. Центральному съезду народных комиссаров вопросы военно-морского дела, внешние дела, железные дороги, почта и телеграф, монета, торговые договоры, общая экономическая, финансовая, банковская политика. Все остальные дела и, прежде всего, формы проведения общих декретов, школа, судопроизводство, администрация и т. д. отойдёт к областным совнаркомам;

— отрицание обязательного «государственного» языка в судопроизводстве и в школе;

— государственное устройство: «…во-первых, нет двухпалатному парламенту, формируемому по принципу общих выборов (одна палата) и конструируемый штатами или кантонами — федеральный совет. Да — избираемому всеми трудовыми массами России съезду Советов или заменяющему его центральному исполнительному комитету; во-вторых, нет всеобщего избирательного права, избирательное право тем, кто эксплуатируется или не эксплуатирует чужого труда; в-третьих, исполнительный орган формируется съездами советов из кандидатов, выставленных центром и федерирующимися областями»;

— российский федерализм — переходная ступень к социалистическому унитаризму. На наш взгляд именно — это выражение даёт чёткий ответ на причины постоянного перекоса в строительстве российского федеративного государства в сторону жёсткого централизма. То есть большевики не пытались строить федеративное государство, они просто лозунгами о федерализме решали национальный вопрос. Особенно наглядно эта тенденция прослеживается в закреплении «права выхода из состава СССР» в Конституциях 1924 г. (ст. 4), 1936 (ст. 17), 1977 г. (ст. 72).

С принятием Конституции РСФСР 1918 г. вопросы национально-государственного строительства берутся под контроль центральных органов РКП (б) и Советского государства, а в некоторых случаях и проектируются ими с целью укрепления советской власти. Инициатива создания новых автономий постепенно перетекает от местных Советов к центральным органам власти РСФСР. Прежде всего, это выражалось в том, что в рассматриваемое время любое автономное образование оформлялось соответствующими правовыми актами ВЦИК, Совнаркома или совместными актами при активном участии государственных органов Федерации. Ими определялись форма автономии, территория, решались принципиальные вопросы об органах власти и управления, они же закладывали основы правового статуса автономий⁵⁸.

Так большинство автономных образований в составе РСФСР были созданы в результате претворения в жизнь большевистской точки зрения сформулированной В. И. Лениным⁵⁹ и победившей в теоретическом споре в 1920 гг., по которой создание советской государственности у туземных народов являлось главным средством преобразования их патриархально-родового общества в социалистическое⁶⁰.

Исходя из ленинских установок Х съезд РКП (б) (1921 г.)⁶¹, разрабатывая эту линию в своём решении по национальному вопросу, наряду с мерами экономической помощи, поставил задачу помочь народам восточных окраин развить и укрепить советскую государственность в формах, соответствующих их национально-бытовым условиям.

С конца 1918 по 1922 гг. возникли 7 автономных республик, 8 автономных областей⁶² и две трудовые коммуны (Карельская и Немцев Поволжья).

И вновь мы видим, что в отличие от европейской части советской России Дальний Восток имеет некоторые особенности в государственном строительстве:

во-первых, центробежные тенденции в 1918 — 1919 гг. в России привели в Сибири и на Дальнем Востоке к провозглашению ряда национально-территориальных автономий и образованию многочисленных «центральных» и областных правительств, что могло привести к уничтожению территориальной целостности Сибири и Дальнего Востока отделению этих «самостийных» территорий от России и попаданию под юрисдикцию иностранных государств⁶³;

во-вторых, в связи с иностранной интервенцией здесь обострилась политическая обстановка. В результате Советское правительство, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), пошло на создание особого буферного государства — Дальневосточной Республики (далее, ДВР)⁶⁴ — государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.

И как результат 23 — 27 апреля 1921 г. Учредительное Собрание дальневосточных областей обсудило и приняло Конституцию ДВР. Конституция представляла собой Основной закон как договор между гражданином и государством. Она стала правовой базой республики, регламентировавшей политическую, экономическую, социальную и другие сферы жизни ДВР.

Между тем, история этого государственного образования, существовавшего с 1920 по 1922 гг., изучена достаточно полно, в том числе и дальневосточными учёными⁶⁵, что позволяет сделать некоторые выводы.

Первый. При формировании ДВР в основу экономической системы были положены рыночные отношения и госкапитализм.

Второй. Анализ существующих исторических документов позволяет сделать вывод о том, что история создания ДВР представляет научный интерес в плане изучения первого опыта строительства на российском Дальнем Востоке государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма.

Но переносить опыт государственного строительства ДВР в сегодняшний день Российской Федерации вряд ли возможно, потому что, во-первых, Дальневосточная Республика не была субъектом федерации, она имела статус суверенного государства со всей положенной государству атрибутикой (в частности, собственными финансами, армией и т.д.)⁶⁶; во-вторых, «ДВР фактически не вышла из стадии становления»⁶⁷, а значит, мы не можем проанализировать эффективность её государственной системы.

Народное Собрание Дальневосточной Республики 14.11.1922 г. приняло решение присоединиться к РСФСР⁶⁸. 15.11.1922 г. Дальневосточная республика в тогдашних её пределах была объявлена неотъемлемой частью РСФСР и преобразована в Дальневосточную область РСФСР⁶⁹. Область включала в себя Прибайкальскую, Забайкальскую, Амурскую, Приамурскую с северной частью Сахалина в то время ещё оккупированную японцами, Приморскую и Камчатскую⁷⁰ губернии и полосу отчуждения Китайско-Восточной железной дороги. Территория Дальневосточной области занимала 2637,5 тыс. км² с населением около 2 миллионов человек.

В декабре 1922 г. создаётся новое федеративное государство — Союз Советских Социалистических Республик (СССР)⁷¹. В отличие от принципов строительства РСФСР (автономии), Союз строился по ленинским принципам национальной политики: договорная основа, равноправие союзных республик, право выхода их из состава союзного государства, республиканское гражданство и т. п. РСФСР наряду с другими республиками (Украинской ССР, Белорусской ССР, Закавказской социалистической Федеративной Советской Республики) вошла на договорной основе в новую федерацию. В последующем в составе РСФСР были сформированы и затем выделены новые Союзные республики (Киргизская ССР, Казахская ССР, Туркменская ССР и др.).

В июле 1923 г. принимается Конституция СССР⁷², закрепившая в ст. 4 главы второй норму, согласно которой «…за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза»⁷³. В соответствии с этой нормой в принятой 31.01.1924 г. новой Конституции РСФСР⁷⁴ в составе СССР, в ст. 15 было зафиксировано право РСФСР на выход из СССР⁷⁵. Аналогично поступили и другие союзные республики⁷⁶, чем в последующем (в 1991 г.) они и воспользовались, «разваливая» СССР.

Конституция РСФСР 1925 г. в ст. 2 главы первой определила, что «Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

Глава четвёртая уже говорила об автономных советских социалистических республик и областях, которые могли иметь свои конституции.

На наш взгляд, запись о национальных (автономных) республик и их конституциях появилась после того как в 1920 гг. на территории РСФСР стали создаваться автономные республики и области⁷⁷. Несмотря на то, что в автономных республиках первоначально не предусматривалось принятие конституций, они уже тогда начали усиленную работу в этом вопросе⁷⁸.

Таким образом, РСФСР вынуждена была лукаво согласиться с таким поползновением на единство государственного правового поля. Но чтобы застраховать государство от сепаратизма в ст. 44 предусматривалось, что основные законы (конституции) АССР принимались их съездами, а затем представлялись на утверждение ВЦИК РСФСР и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов⁷⁹.

Создание на территории бывшей Российской империи двух федераций не устранило национальных противоречий до конца, а лишь на время их приглушило. К тому же союзное государство, внешне имеющее признаки федеративного, по сути, таковым, на наш взгляд, не являлось⁸⁰.

Не исправили эту ситуацию принятая в 1936 г. Конституция СССР и принятая на её основе в 1937 г. Конституция РСФСР⁸¹, которые внесли изменения в систему органов государственной власти и местного управления в СССР, РСФСР и других союзных республик, соответственно.

Конституция РСФСР, в соответствии со ст. Конституции СССР в ст. 68 провозгласила РСФСР суверенным советским социалистическим государством.

По Конституции РСФСР 1937 г. в автономных республиках высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР — Совет Министров АССР, который образовывался Верховным Советом АССР и был перед ним ответственным и ему подотчётным. АССР имели собственные конституции и издавали свои законы. При этом Конституция РСФСР устанавливала, что «Законы РСФСР обязательны на территории Автономной республики. В случае расхождения закона Автономной республики с законом РСФСР, действует закон РСФСР».

Что касается краёв, областей, автономных областей и автономных округов в составе РСФСР то они не являлись субъектами Федерации, а были административно-территориальными единицами. Органами государственной власти у них являлись Советы депутатов трудящихся, исполнительными и распорядительными органами — избираемые Советами исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя и членов. Советы этих территорий. Советы и исполкомы были отнесены к местным органам власти и наличие у них законодательной власти, конституции, законов не предусматривалось.

Не исправило положение Советов и принятие в 1977 и 1978 гг. Конституций СССР и РСФСР.

Органами государственной власти в краях, областях,… являлись соответствующие Советы народных депутатов, которые в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, РСФСР и АССР, принимали решения. Решения этих Советов, не являясь законами, в соответствии с Конституцией, были обязательны для исполнения «…всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами».

Как и в прежние годы, Советы народных депутатов продолжали руководить всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства как непосредственно, так и через создаваемые ими органы государственного управления. Советам были подотчётно и подконтрольны исполнительные и распорядительные органы.

Советы имели право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству.

Исполкомы в пределах своей компетенции принимали решения и издавали распоряжения и имели право отменять решения и распоряжения исполкомов нижестоящих Советов.

Исторический анализ советского строительства показывает, что на протяжении всего периода большая часть РСФСР (края и области) не обладала никакой автономией, оставалась унитарной, её деление носило исключительно административный характер. Кроме того, как пишет С. М. Гороховатский «В период существования СССР федеративное устройство России не было статичным. В него постоянно вносились изменения. Общей тенденцией было увеличение количества автономий в субъектном составе на всех уровнях Федерации и укрупнение самих субъектов, повышение их „федеративного статуса“. Такой рост осуществлялся преимущественно за счёт присоединения к РСФСР новых территорий и за счёт сокращения „унитарной“ части России. При этом национальным федеративным образованиям передавались не только большинство территорий со смешанным населением, но и чисто русские по населению территории, усиливавшие экономическую составляющую национально-территориальных автономий»⁸². Как пример здесь можно привести Сумскую, Донецкую, Луганскую области и Крым УССР; Витебскую, Могилёвскую и Гомельскую области БССР и ряд других территорий.

Конец 1980 — начало 1990 гг. характеризуется политическими преобразованиями как в СССР, РСФСР, так и в АССР, краях, областях, автономных областях и автономных округах в составе РСФСР, которые стали важными, но вместе с тем и драматичными событиями в истории России.

Все союзные республики принимают Декларации о государственном суверенитете, начинается так называемый «парад суверенитетов»⁸³ и происходит территориальное размежевание единого государства (СССР) на самостоятельные государства, которое происходило чётко по границам союзных республик по состоянию на 1991 г. без учёта исторических, национальных, территориальных и экономических принципов их образования, что, конечно же, не могло не сказаться в будущем.

Одновременно в СССР среди коммунистов вновь стала набирать популярность идея возрождения в стране либеральной концепции местного самоуправления как формы власти народа. Идея эта коммунистами была воплощена в принятом в апреле 1990 г. законе СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР⁸⁴, в соответствии с которым местное самоуправление в СССР объявлялось частью социалистического самоуправления народа, призванное «…обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды».

Статья 3 Закона определяла, что «Основным звеном в системе местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность всей системы местного самоуправления». Термин «местное самоуправление» был коммунистами закреплён в Конституции СССР⁸⁵.

Таким образом, единая система органов государственной власти в лице Советов народных депутатов дополнилась новым понятием «местное самоуправление», что это такое, пока ещё, никто не понимал. Сегодня, на первый взгляд, можно предположить, что создатели Закона и Конституции, по-видимому, даже не представляли, что создают фундамент другого общества, которого они и сами вряд ли желали. Но, во-первых, как покажет дальнейшее исследование, это оказалось не так и, во-вторых, разрушение системы управления в СССР и Союзных республиках началось и занялись этим именно функционеры КПСС как в центре, так и на местах!

Политическая реформа, как уже говорилось выше, закончилась удалением из ст. 6 Конституции СССР положения о руководящей и направляющей роли КПСС и формирование нового института — поста президента СССР⁸⁶. Начинается массовый исход «коммунистов» из состава КПСС. Партия перестаёт быть тем скрепом, который цементировал многонациональное советское государство от распада.

По примеру СССР, под возгласы о необходимости персональной ответственности за дела в стране, в отличие от коллективной в лице Советов, в РСФСР вначале 1991 г. вводится институт Президента РСФСР⁸⁷. Но высшим органом государственной власти оставался Съезд народных депутатов РСФСР, Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР.

В декабре 1990 г. произошло коренное изменение в системе органов власти в краях и областях. Были разделены функции Совета народных депутатов и их исполнительных комитетов⁸⁸. В августе 1991 г. деятельность исполкомов была прекращена, на их основе стали создаваться администрации, которыми руководили главы администраций⁸⁹. Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов. Назначать их (и освобождать от должности) поручили Президенту РСФСР. Постановление должно было действовать вплоть до принятия законов «об управлении краем, областью» и «об автономных областях, автономных округах»⁹⁰. В октябре 1991 Указом Президента РФ Б. Н. Ельцина главой администрации Хабаровского края был назначен В. И. Ишаев⁹¹.

Одновременно Президент РСФСР вводит институт полномочных представителей в субъектах РФ, которые представляли Президента РСФСР в отношениях с представительными и исполнительными органами власти краёв, областей,… органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами; <…> вносят Президенту РСФСР мотивированные предложения по отстранению от исполнения обязанностей должностных лиц органов исполнительной власти краёв, областей,… в случае нарушения ими законодательства РСФСР. Указом от 24.08.1991 г. Президент назначил в край своего полномочного представителя, бывшего народного депутата СССР — В. М. Десятова⁹². Таким образом, глава государства смог обеспечить политическое воздействие на региональные органы через политический институт полномочных представителей Президента РФ первоначально в субъекте РФ, а затем в субъектах РФ включённых в федеральный округ⁹³.

Автономные республики в составе РСФСР начали борьбу за повышение своего статуса до уровня союзной республики, зачастую на грани сепаратизма, а края, области до статуса республики в составе РСФСР. Союзный центр, с целью успокоить националистические настроения в АССР, принимает закон о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации⁹⁴ в соответствии с которым АССР получили статус государств в ранге субъекта федерации Союза ССР.

АССР принимают свои Декларации о государственном суверенитете⁹⁵.

Так, Декларация Якутской-Саха АССР о государственном суверенитете⁹⁶, закрепила положения о том, что «Конституция Якутской-Саха ССР уважает Конституцию РСФСР, Конституцию Союза ССР и обладает правом верховенства на территории республики <…> Действие актов РСФСР и Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами народа республики, приостанавливается Верховным Советом республики. Разногласия между Якутской-Саха ССР, РСФСР и Союзом ССР в этих случаях разрешаются в порядке, устанавливаемом Федеративным и Союзным договорами»⁹⁷ (ст. 2) (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

Статья 5 Декларации устанавливала «Земля, её недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство и континентальный шельф на территории республики являются её исключительной собственностью».

Закон Якутии 1991 г. «О государственном статусе Якутской-Саха Советской Социалистической Республики»⁹⁸ определил право на гражданство республики, на создание собственной правовой системы, на собственное определение отношений республики с Россией, СССР и иностранными государствами. По закону республика могла самостоятельно выбирать общественный и государственный строй и государственный язык, а вмешиваться во внутренние дела республики стало невозможным без соглашения с Верховным Советом Якутии.

Как уже говорилось выше, в декабре 1991 г. прекращает свою деятельность Союз Советских Социалистических Республик. Руководители трёх союзных республик (БССР, РСФСР и УССР) пытаются создать новое геополитическое образование — Содружество Независимых Государств⁹⁹.

Последующие отношения бывших советских союзных республик подтвердил хрестоматийный пример, к чему приводит парад суверенитетов, показав, что когда-то экономически развитые территории — Союзные республики в составе СССР, — став «суверенными» государствами, в большинстве своём, превратились из советских протогосударств¹⁰⁰ в химерические¹⁰¹ территориальные образования злобные к своему более успешному соседу¹⁰².С распадом СССР с новой силой вспыхнули сепаратистские тенденции в АССР, и ставили на грань разрыва теперь уже единое российское правовое и экономическое пространство, что могло привести теперь уже к исчезновению с политической карты Российской Федерации как суверенного государств.

Отразился этот сепаратизм, прежде всего, в дополнениях и изменениях внесённых в конституции АССР. Так в Конституции Республики Саха (Якутия)¹⁰³ принятой 04.04.1992 г. новые нормы, исходя из Декларации о государственном суверенитете, звучали уже следующим образом:

— республика получила новое название;

— ст. 5. «Земля, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство, континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются её собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия)».

— ст. 41. «Законы Российской Федерации, принятые по вопросам, отнесённым к совместным полномочиям, вступают в силу на территории РС (Я) после ратификации их Верховным Советом РС (Я). Республика Саха (Якутия) вправе приостанавливать на своей территории действия законов и иных актов Российской Федерации и опротестовывать их в порядке, установленном договором, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции или законам РС (Я).

Часть территории республики была закрыта для въезда жителей РФ.

Конституция так же определяла, что Президент Республики получил право на формирование собственной армии.

Даже такой небольшой комментарий Конституции Республика Саха (Якутия) позволяет сделать вывод о том, что, декларации, а вслед за ними и Конституции АССР разрывали единое российское правовое и экономическое пространство и вели, теперь уже, к распаду РСФСР¹⁰⁴.

Как пишет В. В. Иванов «Остановить самодеятельность республик не представлялось возможным, тем более, что, повторюсь, они лишь двигались следом за Союзом и РСФСР. И, согласно известному правилу, российскому Центру пришлось „организовать и возглавить“ процесс „президенциализации“». С этой целью Верховный Совет РСФСР 11.10.1991 г. принимает Постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР»¹⁰⁵, в котором признавалась легитимность президентства и устанавливалось, что, во-первых, «глава исполнительной власти (президент) республики» входит в «единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР»; во-вторых, компетенция главы исполнительной власти (президента) республики устанавливается республикой самостоятельно, хотя при этом она обязана объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять своё правительство; в-третьих, глава должен избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума ВС РСФСР¹⁰⁶, регулируемых республиканскими законами «…на основе принципов избирательного права, установленных в Конституции РСФСР»¹⁰⁷.

Постановлением V Съезда народных депутатов РСФСР от 01.11.1991 г.¹⁰⁸, в Конституцию (Основной закон) РСФСР 1978 г. была включена глава 15¹ «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР», согласно которой президент республики объявлялся высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республики в составе РСФСР.

В ряде автономных республик были проведены выборы президентов¹⁰⁹.

Политическое руководства Российской Федерации, не смотря на критику национальной политики большевиков и ленинских принципов строительства СССР, из-за слабости своего положения вынуждено было, уступая националистическим поползновениям руководства республик в составе РФ, строить свои взаимоотношения с республиками именно по этим принципам. Но аппетиты у республиканской националистической элиты постоянно росли и, в конце концов, вылились в противостояние с федеральным центром и даже в вооружённое сопротивление на отдельных территориях.

Однако без изменений долгое время оставался статус краёв, областей,… И как результат здесь начинается новый виток борьбы за выравнивание своего статуса, хотя бы до статуса АССР. Толчком послужило опубликование Постановления Президиума ВС РСФСР от 09.08.1990 №134—1 «О защите экономической основы суверенитета РСФСР»¹¹⁰ и Указа Президента СССР отменяющего это постановление¹¹¹.

В августе 1990 г. на региональном совещании руководители Верховного Совета Якутской АССР, Приморского и Хабаровского краевых, Амурского, Камчатского, Магаданского и Сахалинского областных, Еврейской автономной области Советов народных депутатов рассмотрев вопрос «О законодательной инициативе к вопросу „О федеративном устройстве РСФСР“», предложили наделить правами республик все территориальные и национально-территориальные образования, предоставив им государственные полномочия (в том числе, в вопросах: принятия законодательных актов; самостоятельного установления структуры, порядка организации и деятельности органов власти; бюджетной и налоговой систем и ряде других)¹¹².

Президиум Магаданского областного Совета народных депутатов принимает Обращение к Президенту СССР и Председателю Верховного Совета РСФСР, в котором требовал признания за Магаданской областью экономических прав субъекта РФ¹¹³.

Вторая сессия Совета народных депутатов Чукотского автономного округа (ЧАО) XXI созыва 28.09.1990 г. торжественно провозгласила государственный суверенитет Чукотской советской автономной республики (орфография оригинала, Б.Х и Е.Ш.) и решимость создать демократическое и правовое государство в составе РСФСР и СССР¹¹⁴, с выходом из состава Магаданской области¹¹⁵.

О желании стать республикой заявил и Корякский автономный округ (КАО), но пока без выхода из состава Камчатской области¹¹⁶.

Вначале 1990 гг. в Еврейской автономной области (ЕАО) начинается долгая борьба за возможность создания Еврейской Автономной Советской Социалистической Республики¹¹⁷, приведшая в 1992 г. к выходу ЕАО из состава Хабаровского края.

Вокруг этого прецедента до сих пор ведётся полемика о правомерности выхода. Так в течение многих лет в большинстве научных произведений используется следующая фраза «Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР Еврейская автономная область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельный субъект Российской Федерации. Позднее (29.10.1991 г.) областным Советом ЕАО была принята Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области»¹¹⁸.

Несколько иную интерпретацию даёт В. А. Каштанюк, которая пишет, что «Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о её выходе из административного подчинения Хабаровскому краю. Однако 05.04.1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР¹¹⁹ признал право автономных областей и автономных округов на выход из состава краёв и областей. На наш взгляд первоначально „самостоятельность“ ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31.03.1992 г.¹²⁰, а юридически — Конституцией РФ 1993 г.»¹²¹. По нашему мнению, эти выводы ближе к истине.

Подробно история приобретения ЕАО самостоятельности рассмотрена М. Д. Пищуком в 2019 г. в специальной статье¹²², где на основе анализа архивных материалов авторы делает выводы о том, что было несколько причин, толкавших руководство ЕАО к повышению своего статуса и самостоятельности. А именно:

— получение Еврейской АО финансовой независимости. Это декларировалось, прежде всего, как способ выбрать самостоятельную экономическую стратегию для своего региона и быть независимым от решений руководства Хабаровского края;

— статус республики мог привлечь внимание международного сообщества и зарубежные инвестиции. Предполагалось воссоздать идею о «втором национальном государстве евреев» и привлечь в Еврейскую АО значительные денежные средства;

— номенклатурные интересы: обладание собственной структурой власти и возможность продвигать в ней свои интересы в условиях новой России. Руководство Еврейской АО видело в повышении статуса АО реальную возможность обрести больший политический вес внутри страны, став частью новой политической элиты (руководителями самостоятельного региона).

Анализ документальных материалов по изменения статуса ЕАО позволил М. Д. Пищуку констатировать, что:

— руководители РСФСР и ЕАО полностью проигнорировали существующее на тот момент российское правовое поле, требования населения, которое выступало не только против повышения статуса АО, но и против самостоятельности субъекта. Как результат — ЕАО стала единственным субъектом РСФСР, в котором население не одобрило повышение статуса и его самостоятельности;

— корни многих современных проблем Еврейской АО лежат в механизме принятия решения о самостоятельности ЕАО в 1990 — 1991 гг.

В марте 1992 г. в России принимается закон «О краевом, областном Совете…». Закон закреплял обязательную выборность глав администраций. Право утверждать структуру администрации поручили Совету. Глав администраций ограничили и в ещё одном важном вопросе — назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать Советы. Главам администраций оставили право опротестовывать решения Советов. Закон наделил Совет полномочием выражать недоверие избранному главе администрации «в связи с опущенными им нарушениями Конституции РСФСР и законов Российской Федерации».

Характеризуя Закон необходимо остановиться на таком положении как наделении Совета полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («…в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и российских законов» — п. 2. ст. 42), принять решения о выражении недоверия могли депутаты численностью не менее двух третей избранного депутатского корпуса (п. 3 ст. 27). После выражения главе недоверия Президент мог отстранить его от исполнения обязанностей, а депутаты — запустить процедуру отзыва, то есть специального голосования избирателей по вопросу о прекращении полномочий главы (п. 2, 3 ст. 42)¹²³. Президент также обладал правом отрешить главу «…за нарушение Конституции РСФСР и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда» (ст. 68). На назначенцев последняя норма, естественно, не распространялась. И Ельцин мог их отрешать, не привлекая Суд.

Как бы вдогонку к этому положению Президент своим Указом от 07.08.1992 г. утвердил Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций¹²⁴ (согласно которому Президент мог как отрешать назначенцев, так и применять к ним другие меры дисциплинарных взысканий: замечание и предупреждение о неполном служебном соответствии).

Само название Закона «О краевом, областном Совете…» уже говорит, что он не распространялся ни на ЕАО, ни на автономные округа (для них планировали принять отдельные законы), ни на Москву и Санкт-Петербург, ни на республики. Последние, согласно Конституции, должны были самостоятельно определяться с организацией власти, в том числе исполнительной. То есть, Закон ещё раз подтвердил неравенство субъектов РФ.

Но сепаратистские тенденции в республиках и борьба за выравнивание своего статуса в краях, областях не затухала.

Слабый федеральный центр был вынужден вновь согласиться с подобными поползновениями и закрепить новый статус бывших АССР и 4 автономных областей в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ¹²⁵.

Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:

— с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;

— с Еврейской автономной областью и автономными округами¹²⁶, тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Российской Федерации — России. Но, не предоставив им, пока, статуса республик.

Договоры были включены в текст Конституции РФ — России в ред. 1992 г.¹²⁷ как приложение¹²⁸.

В Конституции Российской Федерации — России были закреплены отдельные договорные положения¹²⁹.

Федеративный Договор ввёл понятие субъект Российской Федерации¹³⁰, предоставил краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу¹³¹ право принимать свои уставы. Несколько позже, как уже говорилось выше, такое же право получили автономная область и автономные округа и определил круг их вѐдения.

Но Договоры не выровняли статус республик, краёв, областей,… по-разному регламентировав отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах РФ.

Например, краям, областям в отличие от республик суверенитет предоставлен не был, они не стали государствами. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей установление системы органов представительной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п. Не получили края, области пока и права на своё региональное законотворчество, на свою судебную систему. В результате края и области вынуждены были «Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краёв, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях»¹³².

Можно констатировать, что после принятия Закон РСФСР от 21.04.1992 №2708—1¹³³ и внесение соответствующих изменений в Конституцию, советская система государственных органов местной власти и управления была сломана и разбита на два самостоятельных уровня:

— уровень государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ¹³⁴;

— уровень местного самоуправление в РФ¹³⁵.

Таким образом, в Российской Федерации в 1992 г. было завершено создание трёх уровней власти и управления:

— федеральный уровень государственной власти и управления,

— уровень государственной власти и управления республики, края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ¹³⁶;

— уровень местного самоуправления¹³⁷.

Указанными выше нормативными правовыми актами в Российской Федерации были сформированы пять видов территорий с различным правовым статусом:

— суверенные республики — государства в составе Российской Федерации, имеющие свою конституцию и осуществляющие собственное правовое регулирование, включая принятие закона и иных правовых актов;

— административно-территориальные объединения: края, области, города республиканского подчинения, которым предписывалось иметь свой устав и иные правовые акты;

— национально-территориальные объединения: автономная область, автономные округа, получившие право на свои нормативны правовые акты.

То есть, Федерация оставалась ассиметричной.

На Дальнем Востоке субъектами РФ стали: Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Корякский и Камчатский автономные округа.

Правовое и экономическое неравноправие разбудило федералистские тенденции теперь уже в краях, областях, автономных областях, автономных округах, где начинается борьба за признание за ними статуса республик. Наиболее известны попытки Э. Росселя создать Уральскую республику.

Но и на Дальнем Востоке были примеры борьбы за выравнивание статусного положения субъектов РФ.

Так, малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов 05.07.1993 г. рассмотрел вопрос о возможности создания в Приморском крае Приморской республики. В решении малого Совета отмечалось, что, поддерживая общую позицию представителей краёв и областей России о необходимости конституционного закрепления равного статуса всех субъектов Федерации, члены малого Совета решили вынести на обсуждение сессии проект декларации о статусе Приморского края. Этот документ предполагал предоставление Приморью, входящему в состав Российской Федерации, более весомых полномочий, сравнимых с правами республик. Сессионная дискуссия по проекту Устава края должна была выявить и предпочтение депутатов в выборе статуса края: будет это республика Приморье или какое-то иное государственное образование¹³⁸. Сессия краевого Совета 08.07.1993 г. поддержала это предложение и приняла Декларацию о статусе Приморского края. В Декларации заявлялось о намерении учредить на территории Приморского края государственно-территориальное образование, имеющего конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации.

Депутаты этот шаг объясняли тем, что неоднократные инициативы со стороны краевого Совета и администрации края о предоставлении Приморью статуса государственно-территориального образования, равного республиканскому, федеральным центром не рассматривались. Они посчитали возможным включение в текст проекта Конституции следующих принципиальных положений: Россия является конституционной Федерацией; статус субъектов РФ является равным; субъекты Федерации не имеют права выхода из состава России; бюджетное устройство РФ, включающее в себя чёткое разграничение полномочий федеральных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере налогообложения, формирования и исполнения бюджетов всех уровней; основные положения федеративного договора должны быть включены в текст проекта Конституции (без выделения в качестве самостоятельного документа)¹³⁹.

Итогом «суверенизации» в дальневосточных субъектах РФ стало то, что:

* Якутская АССР (ЯАССР) отказалась от статуса автономной и, приняв Декларацию о государственном суверенитете, провозгласила себя суверенным государством — Республика Саха (Якутия) РС (Я);

* Еврейская автономная область (ЕАО), несмотря на то, что не сумела стать республикой, успела выйти из состава Хабаровского края;

* получили свою долю независимости Чукотский автономный округ (ЧАО), выйдя из состава Магаданской области¹⁴⁰ и Корякский автономный округ (КАО), но оставшийся в составе Камчатской области.

Тенденции к «суверенизации» проявились и в некоторых административно-территориальных образованиях (районах)¹⁴¹ Хабаровского края.

В 1993 г. общероссийский политический кризис продолжал углубляться. Стараясь противостоять диктаторским методам управления Б. Н. Ельцина, депутаты попытались отправить его в отставку. Однако на IX (внеочередном) Съезде (26 — 29 марта 1993 г.) решение об импичменте не набрало необходимого числа голосов. (Известно, что, если бы оно было принято, Ельцин бы немедленно разогнал Съезд и Верховный Совет. Все к этому было готово¹⁴²).

В стране сложилось практическое двоевластие между: Съездом народных депутатов и Верховным Советом — органом, осуществляющим законодательную, распорядительную и контрольную функции и Президентом РФ — главой исполнительной власти. Каждый из них старался «перетянуть одеяло» на свою сторону, с этой целью применяя различные методы и способы ублажая региональные политические элиты и расширяя свои полномочия и урезая полномочия дрогой ветви власти.

Так, 01.04.1993 г. Верховный Совет принимает Закон «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации»¹⁴³. Закон содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия — голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).

Президент в свою очередь издаёт 23.08.1993 г. Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации»¹⁴⁴, которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах — сохранение за ними заработной платы в течение года. То есть Ельцин счёл себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

Период противостояния между федеральными органами власти закончился изданием Президентом РФ 21.09.1993 г. антиконституционного¹⁴⁵ Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»¹⁴⁶, которым Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» высшего и единственного органа государственной власти — Съезда народных депутатов¹⁴⁷, одновременно расширив полномочия исполнительных органов власти и Указа от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴⁸, рекомендовавшего руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов реформировать региональные и местные представительные органы¹⁴⁹. Как видим, республик в составе РФ Указ не касался.

Тем не менее, положение Президента было шатким.

Что бы легализовать президентское полновластие и постфактум легитимировать свои действия Ельцина 11.10.1993 г подписал Указ о назначении «всенародного голосования» по проекту новой Конституции на 12 декабря 1993 г.¹⁵⁰

Именно «всенародного голосования», а не референдума. Как пишет В. В. Иванов «Институт „всенародного голосования“ специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона „О референдуме РСФСР“ о принятии новой Конституции голосами большинства от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Для принятия решения на „всенародном голосовании“ требовались голоса большинства его участников. Хотя это оказалось излишним — по официальным данным явка составила 54,8% от общего числа граждан, а „за“ было подано 56,6% голосов»¹⁵¹.

Основными авторами текста Конституции считаются С. М. Шахрай и известный правовед (специалист по теории права и цивилистике) С. С. Алексеев. Финальную редакцию Б. Н. Ельцин правил лично (учитывая рекомендации Ю. М. Батурина — лётчика-космонавта России, помощника Президента России в 1993 г.)¹⁵².

Принятая 12.12.1993 г. и вступившая в силу 25.12.1993 г. новая Конституции Российской Федерации¹⁵³ (далее, Конституция РФ), продолжив либеральные преобразования в государственном устройстве России закрепила в ст. 5 равноправие субъектов РФ, оставив республикам, хоть и в скобках, статус государства с правом иметь свои конституции, способ принятия которых, в соответствии со ст. 66, республики определяли самостоятельно и законодательство, а вот за краями, областями,… сохранили термин «субъекты РФ», предоставив им право принимать только представительным органом свой устав и законодательство.

Определяя носителя государственной власти, Конституция РФ в ст. 3 закрепила норму, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ потребовало коренных изменений действующего законодательства на федеральном уровне и создания регионального законодательства в субъектах РФ.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество¹⁵⁴ республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.

Таким образом, 1993 г. стал решающим в определении роли и статуса субъектов РФ, и их государственных органов, в том числе Хабаровского края. В этот год были поставлены точки во многих спорах о будущих их основных нормативных правовых актах — конституциях (уставах), завершился переходный период становления нового российского политического и конституционного строя выразившегося в выравнивании статуса субъектов РФ.

Проведённый авторами анализ действий российского политического истеблишмента и нормативной правовой базы РФ позволяет сказать, что на рубеже 1990 — 1993 гг. на территории РСФСР — РФ складывалась республика с жёстким президентским правлением, превалированием исполнительной власти над законодательной, что стало прямым следствием бурных событий периода так называемой «поэтапной конституционной реформы», исполнительная власть издавала антиконституционные НПА. В этом же ключе действовала и региональная политическая элита. Все эти мероприятия в дальнейшем получили название «время развитие федерализма в России», что, конечно же, не соответствовало мировой практике федеративного строительства¹⁵⁵.

Так, анализ мировой практики формирования федерации позволяет сказать, что федерация может создаваться двумя способами. Во-первых, путём объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса (как пример — США). Это возникновение федерации как бы снизу. Во-вторых, путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета (как пример РСФСР, СССР, РФ). В таком случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т.е. создание последней идёт сверху.

Суть федерации прослеживается на принципах её построения. В России федеративные принципы сформулированы в Конституции РФ. Российские учёные, работающие в сфере федеративных отношений, рассматривают, в большинстве своём, принципы, изложенные в ст. 5 Конституции РФ 1993 г., относя к ним:

— равноправие субъектов РФ;

— государственную целостность;

— единство системы государственной власти;

— разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

— равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

При этом, как правило, забывая о таком принципе как принцип бюджетного федерализма включающий в себя:

— единую налоговую и бюджетную систему;

— самостоятельности бюджетов субъектов РФ, что означает наличие у регионов права в пределах компетенции осуществлять бюджетный процесс, законодательно закреплять налоговые сборы, а также разрабатывать планы по расходам и получениям финансов;

— равенство бюджетных прав.

И если первые пять принципов в основном чётко соблюдаются, то вот в отношении принципа бюджетного федерализма, как мы увидим ниже, этого сказать нельзя.

Анализируя в 2000 г. итоги реформирования российской государственности¹⁵⁶ Б. Г. Хачатурян выделял следующие этапы развития российского федерализма:

первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII — начало XX вв.);

второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 — 1935 гг.);

третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 — 1985 гг.);

четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.;

пятый, окончание разрушения государственного управления на уровне субъектов РФ и начало выравнивания статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г. и Федерального закона №184. Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством.

Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то в начале XX в. — как способ разрешения национальных проблем. Отсюда и формирование РСФСР на основании двух принципов: национального и территориального. При этом субъекты, созданные по национальному принципу более подвержены сепаратистским тенденциям, нежели созданные по территориальному.

В конце же XX в. российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку¹⁵⁷. Можно говорить, что именно в этот период начали склады-ваться реальные федеративные отношения, что потребовало правовой регламентации правотворческой компетенции субъектов РФ.

Проведённый анализ истории российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, федеративное устройство России объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти, императивы её федеративному устройству нет;

во-вторых, тенденция к федерализму в России «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций в 1917 г. и вначале 1990 гг. В будущем правящая элита России — это должна учитывать;

в-третьих, история российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти показывает, что в России реформы регионального управления никогда не проводились снизу. Население губерний, областей, республик в составе РСФСР, краёв, автономных областей и автономных округов, в лучшем случае, молчаливо соглашались с новациями, проводимыми вышестоящими органами государственной власти страны, зачастую не понимая их смысла.

Таким образом, говоря о региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши, получила опыт региональной парламентской деятельности, использовавшийся при формировании земства.

Анализ земского управления (вторая половина XIX — второе десятилетие XX вв.), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России, имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь царским правительством земства»¹⁵⁸.

В результате в Сибири и на Дальнем Востоке, на региональном уровне существовало государственное управление в лице губернаторов. Введение бессословных представительных органов на этих территориях произошло только в период «революционной демократии» и при создании ДВР.

Во-вторых, в российской историографии земства просматриваются две тенденции в его оценке. Первая, и здесь мы видим большинство авторов, земство связывается с местным самоуправлением. Вторая — земство государственное управление на уровне губернии (области), уезда (района). Именно к этой оценке склоняется автор данного исследования. По нашему мнению, уровень земского управления нужно определять, как своеобразную форму государственного губернского и уездного управления, с привлечением общественности территорий, и рассматривать его как предтече современному региональному управлению на уровне субъектов РФ. Втягивание же земства в систему местного самоуправления на долгие годы разбалансировало систему управления на уровне губерния — город, село. И как результат, земство оказалась не в состоянии справиться с валом новых проблем, ибо изначально система местного самоуправления имела незначительные полномочия и ограниченные возможности.

Большевики попытались усовершенствовать эту систему управления создавая первоначально демократические Советы, во многом скопированные с земства, но отмена частной собственности на средства производства и уничтожение «среднего собственника» создало новый слой управленцев в лице советских служащих¹⁵⁹ и как результат система Советов из демократической превратилась в систему государственного чиновничьего управления, что, в конце концов, потребовало её коренного реформирования под лозунгом возрождения института частной собственности и приближения органов управления к населению с целью дать возможность жителям самостоятельно решать региональные проблемы¹⁶⁰.

Инициированные в конце 1980 начале 1990 гг. в РСФСР — РФ реформы экономики и управления привели к серьёзным изменениям всех характеристик существовавшей общественно-политической системы, в том числе и на Дальнем Востоке. В эти годы закончили свою работу последние Советы в республиках, избранные ещё в СССР. С 1992 г. во всех субъектах Федерации представительные органы соответствовали действующему законодательству. Края, области, автономная область, автономные округа получили статус равноправных субъектов Федерации. При этом края, области и города республиканского подчинения, хотя и не имели своих законодательных органов, получили право на своё собственное правотворчество, разработку и принятие Уставов, которые подлежали в соответствии с Договором «…государственной защите на территории краёв, областей, так же, как и законы Российской Федерации».

Что касается постсоветского периода государственного строительства в субъектах РФ, то, во-первых, вопросы о правовой, политической и экономической моделях региональ-ного управления остаются дискуссионными до настоящего времени и как результат созданные в это время региональные органы государственной власти, не соответствуют чаяниям населения субъектов РФ¹⁶¹, граждане не могут повлиять на принятие решения региональными государственными органами, и, как показывает большое количество поправок и изменений, вносимых в конституции (уставы) субъектов РФ, работа эта далека от завершения.

Кроме того, в постсоветское время происходит нарождение новой государственной мифологии через распространение различных мифов, на которые в течение десятилетий обращают внимание как практики федерального строительства¹⁶², так и учёные¹⁶³. По мнению авторов, если войти внутрь этой проблемы, то можно увидеть, что кроме упомянутых в сноске 269 мифов один из основных мифов — миф о равноправии субъектов РФ. Обосновывая равноправие российских субъектов, как правило, ссылаются на Конституцию РФ, которая в ст. 5 трижды употребляет в разных падежах термин о их равноправии (равноправ — ны, — ых, — ии). Но мало кто говорит, что уже в первом абзаце ст. 5 всё это разнообразие равноправия сведено на нет тем, что, как и в СССР республики определяются государствами, за ними сохраняется право на свою конституцию и населению предоставлена возможность самостоятельно определить способ её принятия¹⁶⁴. В то время как края, области,… оставшись просто субъектами РФ, получили право только на устав, при этом Конституция РФ в ст. 66 жёстко установила, что он принимается «законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации». Такая интерпретация конституционного равноправия позволяет предположить, что авторы Конституции РФ, в лучшем случае, не только не признавали субъекты РФ равноправными, но и считали граждан республик более политически, юридически и т. д. грамотными, способными самостоятельно принимать решения, нежели граждан краёв, областей,… а все размышления о равноправии субъектов РФ только миф призванный как-то успокоить региональный сепаратизм, разгоревшийся после получения республиками возможности взять суверенитета столько, сколько они «смогут проглотить». На наш взгляд, Хабаровскому филиалу РАНХиГС необходимо провести научный анализ причин торможения выравнивания статуса российских субъектов и появления новых мифов о федеративном устройстве Российской Федерации и региональном парламентаризме;

во-вторых, процесс складывания новых моделей регионального государственного устройства имел целый ряд этапов, связанных как с общеполитической ситуацией в стране, так и конкретными региональными особенностями. В то же время практика государственного строительства позволяет говорить об отсутствии науки «Государственное право субъектов РФ» и системы подготовки кадров для представительных и исполнительных органов государственной власти и местного управления в субъектах РФ;

в-третьих, выбор модели регионального государственного устройства в последнее десятилетие XX столетия субъектами РФ, во многом носил стихийный, можно сказать хаотичный, характер, что в свою очередь повлияло на политические процессы как в России в целом, так и в Хабаровском крае;

в-четвёртых, разрушение советской экономики и управления проведённое «младореформаторами» организовывались не потому, что они были не эффективны, а имели совершенно иные цели, а именно — уничтожение коммунизма¹⁶⁵. А потому приходится констатировать, что почти все задачи, связанные с региональной экономикой и региональным управлением, не выполнены. Мы, как и в начале XX столетия, не можем определиться, что хотим достичь в следующие 10 — 30 лет. А это большой стратегический риск очередного развала территории, теперь уже Российской Федерации. Как совершенно справедливо писал в 1999 г. А. Ф. Аяцков «…сегодня особенно важно, чтобы политическая практика и наука шли вместе в разработке приоритетных направлений функционирования федерализма»¹⁶⁶;

в-пятых, продолжается практика преобразования субъектного состава РФ: происходит объединение субъектов Федерации, в том числе и в ДФО¹⁶⁷; в состав РФ принимаются новые территории с наделением статуса субъекта РФ¹⁶⁸, образуются новые федеральные территории¹⁶⁹.

Следовательно, заявив населению страны о желание пересмотреть советские принципы строительства федеративного государства и пообещав построить «подлинную федерацию» сделать это реформаторы 1990 гг. не смогли.

§1.2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае

1.2.1 Уставное нормотворчество в советский период

Как показывает анализ разработки уставов субъектов РФ¹⁷⁰, идея подготовки устава Хабаровского края¹⁷¹ принадлежит не депутатскому корпусу нового законодательного (представительного) органа государственной власти края — Законодательной Думе Хабаровского края (с 1994 по 1997 гг. — Хабаровская краевая Дума). Как и в большинстве краёв, областей,… эта работа началась после принятия 05.03.1992 г. Закона РФ «О краевом, областном Совете…»), который закрепил право краёв, областей, городов Москва и Санкт-Петербургу иметь такой документ.

Правда, рассматривая историю уставного нормотворчества, приходится констатировать, что отдельные края и области решение о подготовке и принятии регионального устава принимали ещё до приятия Закона «О краевом, областном Совете…», что на наш взгляд и подтолкнуло Российскую Федерацию к его принятию¹⁷².

В данном разделе предполагается сделать акцент на то, что такой нормативный правовой акт, как устав края, области, городов Москва и Санкт-Петербургу в форме предложенной Законом РФ «О краевом, областном Совете…», был первой попыткой урегулировать именно статус этих административных образований, выравнивая их в правах с автономными республиками в составе РФ (АССР) предоставив им право иметь такой документ.

Постановка вопроса вызвана тем, что, хотя после принятия Конституции РФ в 1993 г., горячих споров по этому вопросу сейчас нет, но отдельными авторами при исследовании истории уставного нормотворчества, отчёт начинается только с принятия Конституции РФ (1993 г.)¹⁷³. При этом статус конституций (уставов) субъектов Федерации зачастую определяют, как конституирующий акт, «малые конституции» являющиеся учредительными документами.

В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете…» (ст. 4) в уставе края, области предлагалось закрепить схему управления краем, областью, конкретизировать структуру, функции и полномочия органов: представительного органа — Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.

Закон «О краевом, областном Совете…» предусматривал регистрацию уставов краёв и областей в течение месяца Президиумом Верховного Совета Российской Федерации¹⁷⁴. Закон устанавливал, что в регистрации устава может быть отказано в случае его несоответствия законам Российской Федерации. Отказ в регистрации устава края, области мог быть обжалован краевым, областным Советом в Конституционный Суд РФ.

После выхода Закона «О краевом, областном Совете…» практически все российские, в т.ч. и дальневосточные, края и области включились в эту работу¹⁷⁵.

Малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов, заслушав и обсудив информацию заместителя председателя Хабаровского краевого Совета народных депутатов Г. И. Лысенко «О концепции государственного Устава Хабаровского края», 19.02.1993 г. решил объявить конкурс на лучший устав края¹⁷⁶. В рабочую группу Г. И. Лысенко были введены представители от администрации края и депутаты краевого Совета Ю. В. Ефименко и В. М. Захарова. Устанавливалось рассмотреть информацию о ходе подготовки Устава на очередном заседании малого Совета в марте 1993 г.¹⁷⁷ Малый Совет принял за основу представленный Г. И. Лысенко проект устава Хабаровского края и 06.05.1993 г. рекомендовал обсудить его на постоянных комиссиях краевого Совета¹⁷⁸.

Своеобразна и интересна история уставного нормотворчества в советское время и в г. Москве. Так в Постановлении Верховного Совета РФ от 15.04.1993 №4803—1, которым вводился в действие Закон РФ «О статусе столицы РФ» содержалось поручение Совету народных депутатов г. Москвы разработать проект устава г. Москвы в трёхмесячный срок с момента введения в действие вышеназванного закона. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 10.09.1993 №5707—1 было утверждено специальное положение о порядке согласования проекта устава г. Москвы, его изменений и дополнений с Верховным Советом РФ и Президентом РФ. Но, как и с другими региональными уставами, эта работа после известных событий конца 1993 г. была приостановлена. Работа по подготовке Устава активизировалась после принятия Конституции РФ 1993 г. Распоряжением мэра г. Москвы от 10.01.1994 г. №15РМ «О продолжении работы над проектом Устава г. Москвы был утверждён состав рабочей комиссии по подготовке Устава с предложением представить Правительству Москвы вариант устава к июлю 1994 г. Руководителем комиссии был назначен В. С. Шахновский — управляющий делам мэрии Москвы, заместителем А. В. Петров — заместитель Премьера Правительства Москвы (в 2006 г. стал первым награждённым почётным знаком Мосгордумы «За заслуги в развитии законодательства и парламентаризма», в том числе, и за активное участие в разработке устава города. Устав г. Москвы был принят Мосгордумой и подписан мэром г. Москвы 28.06.1995 г., вступил в силу 01.08.1995 г.

И если бы не известные события 1993 г., прервавшие эту работу, может быть, жители краёв и областей сегодня жили по этим уставам, внеся в них лишь изменения и дополнения, как это сделали со своими конституциями республики и отдельные российские регионы успевшие принять свои уставы¹⁷⁹, а в отдельных регионах работа над проектами советских уставов краёв и областей продолжалась до сформирования новых органов государственной власти субъектов Российской Федерации¹⁸⁰.

В этой связи, хотелось бы выразить своё несогласие с несколько негативной исторической оценкой деятельности краевых и областных Советов народных депутатов по уставному нормотворчеству, данной в 1997 г. С. В. Нарутто¹⁸¹. На наш взгляд, к исторической истине ближе вывод И. А. Умновой, утверждавшей, что опыт работы над проектами уставов краёв и областей в советский период позволил накопить солидный правовой материал в качестве исходной базы для разработки уставов после принятия новой Конституции РФ¹⁸². По крайней мере, один из авторов данного пособия при работе над уставом края опыт советского уставного нормотворчества использовал. Причём не только Хабаровского края, но и многих других субъектов РФ, о чём красноречиво говорит экскурс в историю уставного нормотворчества в советский период.

К сожалению, в российских научных кругах нет желания акцентировать внимание на истории уставного нормотворчества в последние годы советской власти и даже просто упоминать об этом, в результате создаётся впечатление, что законодательными (представительными) органами, созданными после 1993 г., эта работа началась с «чистого листа»¹⁸³.

Представляет интерес и история появления термина «Устав края (области)», которую в середине последнего десятилетия XX столетия начали рассматривать как юристы, так и историки, политологи. Так в своей работе «Устав области (края): первый опыт» И. А. Умнова, говоря о сути данного документа, отмечала, что по форме данные акты не имеют аналогов в русской истории и зарубежной практике.

В зарубежных федеративных государствах субъекты федерации в качестве основного закона принимают конституции. История знает уставы (хартии) местного самоуправления, статуты (законы) об автономных областях (в Италии, Испании), но нигде в мире субъекты федерации не принимают уставы. Но из приведённого выше краткого анализа Закона «О краевом, областном Совете…» видно, что по своему содержанию устав края, области больше напоминал устав территории местного само-управления, нежели конституцию¹⁸⁴. На наш взгляд, это можно объяснить тем, что:

во-первых, в тот период ещё не был завершён процесс эволюции краёв и областей до уровня равноправных субъектов в составе Российской Федерации;

во-вторых, краевые, областные органы власти оставались органами местного управления¹⁸⁵, поэтому проблему статуса территориально-административных единиц этот закон не решал.

Значит, в то время название документа «Устав края (области)» полностью соответствовало его содержанию.

В 1992 г. данный термин «плавно перекочевал» в Федеративный договор. В последующем разработчиками Конституции 1993 г. этот термин был автоматически перенесён из Закона РФ «О краевом, областном Совете…» и Федеративного договора в новую российскую Конституцию.

Сегодня, доминирующая позиция в академическом мире заключается в том, что по своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различны только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения их самостоятельности¹⁸⁶. Что касается республик, выросших из автономных областей (Республика Адыгея, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Хакасия), то они взяли термин «Конституция» по примеру бывших автономных республик.

Особенность в наименовании региональных основных нормативных правовых актов — уставов, считает И. А. Умнова, обусловлена и тем, что они не просто закрепляют самостоятельность края, области, как субъекта Федерации, но и отражают процесс их перехода из административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования на правах субъекта Федерации¹⁸⁷. В чем-то созвучны с этим и выводы, сделанные, в последующим, в исследовании дальневосточников Е. В. Буянова¹⁸⁸, Б. Г. Хачатуряна¹⁸⁹, кандидатских диссертациях Е. С. Никитиной¹⁹⁰ И. А. Побережной¹⁹¹, и ряда других.

Период разработки первых уставов (до 1993 г.) характеризуется тем, что в это время закладывались традиции становления государственности краёв и областей. Перед депутатами стояла задача определить «лицо» края, области, оформить его статус в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от «разбегания» вызванные сепаратистскими тенденциями республик в составе РФ и, в то же время, выровнять конституционно-правовое положение субъектов РФ.

В целом, можно сказать, что первый этап (советский) уставного нормотворчества краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга отличался смелым радикализмом в закреплении форм и содержания их государственности. С помощью собственных «основных законов» края, области, города Москва и Санкт-Петербург пытались решить проблему выравнивания в правах с республиками в составе РФ.

В то же время необходимо отметить, что в научной литературе этап советского уставного нормотворчества изучен плохо.

1.2.2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае после 1993 г.

Как уже говорилось выше, Конституция Российской Федерации 1993 г. значительно расширила правовое поле, предоставив краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам иметь собственные уставы и законодательство. Тем самым выделив устав края, области,… из всего массива регионального законодательства, подчёркивая этим его высшую по отношению ко всем другим нормативным правовым актам субъекта Федерации, роль, которая заключается, прежде всего, в том, что устав — своеобразный каркас как для организации власти, так и для строительства системы регионального законодательства, и в него включаются нормы, закрепляющие государственно-правовой статус субъекта определённые федеральным законодательством.

После формирования региональных государственных органов (1994 — 1995 гг.) в краях, областях, Москве и Санкт-Петербурге начался новый этап в разработке собственных уставов. Включились в этот процесс и ЕАО и автономные округа.

Подготовка этих документов, их принятие на заседаниях законодательных органов в полной мере отражает тот период неопределённости, неустойчивости в жизни краёв, областей,… и государства в целом, время непрерывного перераспределения властей, каким характеризовались рассматриваемые годы. И многие депутаты, региональные лидеры связывали свои надежды с принятием главного документа края, области,… — Устава, полагая, что этот документ должен исходно служить правовой основой для организации достижения оптимального взаимодействия и сотрудничества регионального государственного аппарата, органов самоуправления на местах и всех персонально граждан региона с единой в данном случае задачей — привести региональную экономику в устойчивое хозяйственное и финансовое состояние для улучшения жизни народонаселения.

Столкновения разных взглядов на значение и содержание этих документов, порядок их разработки в дальневосточных субъектах Федерации начались с первых же дней работы над уставами в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и имели примерно одинаковые коллизии.

Депутаты Хабаровской краевой Думы впервые рассмотрели вопрос о разработке устава края 27.10.1994 г. Председатель краевой Думы В. А. Озеров предлагал разработку этого документа поручить группе Н. А. Рудякова (бывшего депутата районного Совета г. Хабаровска, кандидата юридических наук, директора созданного им частного Дальневосточного института законодательства и правоведения).

Депутаты предложение председателя не одобрили, так как посчитали слишком высокой цену¹⁹² за разработку документа (кроме того, эта сумма отсутствовала в смете на содержание краевой Думы); им было неясно, кто и какие цели поставил перед разработчиками¹⁹³, так как предварительно этот вопрос не обсуждался ни в одном из комитетов.

Большинство депутатов посчитало, что краевая Дума сможет с этим вопросом справиться самостоятельно, проект устава взялся подготовить депутат Б. Г. Хачатурян. Н. М. Рудякову было предложено подготовить свой проект, и если он победит, то за работу ему будут выплачены деньги¹⁹⁴.

С целью взвешенного подхода к разработке основного нормативного правового акта края 24.11.1994 г. председателем краевой Думы В. А. Озеровым и главой администрации Хабаровского края В. И. Ишаевым было подписано совместное Распоряжение №616/214-р «О порядке рассмотрения концепции Устава Хабаровского края на заседании рабочей группы»¹⁹⁵, которая этим же постановлением была сформирована. Ей предписывалась разработка Устава Хабаровского края. Но своих проектов устава группа не готовила, она рассматривала документы, подготовленные Б. Г. Хачатуряном и Н. М. Рудяковым, предлагая те или иные варианты их модернизации.

Одновременно аналогичная работа шла и в других комитетах краевой Думы.

Первое рассмотрение устава на заседании краевой Думы состоялось 28.12.1994 г.¹⁹⁶ Депутатам были предложены два документа: проект Устава Хабаровского края, подготовленный Б. Г. Хачатуряном, и развёрнутая концепция Устава Хабаровского края, подготовленная Н. М. Рудяковым.

В процессе обсуждения проекта и концепции устава Хабаровского края у депутатов возникли принципиальные разногласия по целому ряду положений относительно построения, формирования, взаимодействия и полномочий двух ветвей государственной власти края — законодательной и исполнительной, необходимости формирования краевой судебной власти и т. д.

Водоразделом, вызвавшим разногласия и сомнения депутатов, стали два различных подхода (в проекте и концепции), которые по-разному решали принцип разделения властей, их реального равновесия и самостоятельности.

При голосовании ни один из предложенных документов необходимой поддержки (13 голосов) не получил. За проект устава проголосовало девять депутатов, за концепцию — шесть. Решением Думы было предложено продолжить работу над депутатским проектом, используя наработки института.

Проект Устава, предложенный Б. Г. Хачатуряном, отвечая на те вопросы, которые ставили журналисты (см. сноски 299—300), предусматривал создание в крае системы твёрдого государственного правление посредством учреждения «сильной думы — сильной исполнительной власти — их равновесие и взаимодействие». Депутаты, исходя из принципа осуществления власти на основе разделения, подразумевали, что «…сущность природы мандата депутата Думы состоит в делегировании ему избирателями прав на законодательную и представительную деятельность», «…сущность природы мандата Главы Администрации края состоит в делегировании ему прав на исполнительно-распорядительную деятельность на основе федеральных и краевых законов» (в принятом уставе эти нормы были закреплены в ст. 26.4 и 34.3 соответственно). В связи с этим, глава исполнительной власти края не наделялся законодательными функциями, не имел права роспуска Думы, подписи и обнародования законов. Можно говорить, что этот тезис являлся философской составляющей Устава, не допускающей смешения функций ветвей власти и вмешательства в сферу друг друга. В последующем депутаты Думы посчитали такую запись, излишней сентенцией¹⁹⁷ удалив её из устава¹⁹⁸. Положение дел в крае свидетельствует о том, что они поспешили, убрав эту норму.

Разработчиками проекта было предложено положение о том, что законодательная власть края участвует в формировании органа исполнительной власти, в том числе избирает главу администрации. Исходя из этого, прописывались правовые нормы компетенции, полномочий, взаимодействия двух ветвей власти. На тот момент данное предложение не нашло поддержки ни в крае ни в Федерации¹⁹⁹.

Проект устава регулировал отношения ветвей власти по проблемам, связанным с собственностью. Он отвечал на вопрос: кто осуществляет право собственности, как она регулируется краевым законодательством? От имени жителей края права собственника осуществляет законодательная власть, она регламентирует правовое регулирование пользованием, распоряжением и управлением краевым имуществом, средствами краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края. Полномочия же исполнительной власти — пользование, распоряжение и управление материально-экономическим потенциалом края на основании законов края. Полномочия судебной власти — защита краевых экономических основ деятельности органов государственной власти края от незаконных посягательств.

Проект предусматривал наделение краевой Думы контрольными функциями в пределах её компетенции. В частности, для парламентского контроля за исполнением краевого бюджета предусматривалось создание специального контрольного органа — контрольно-бюджетной палаты.

Проект не предусматривал: создание в системе исполнительной власти институтов «губернаторства» и «правительства» (причины такого положения были разъяснены депутатом Б. Г. Хачатуряном в краевых средствах массовой информации²⁰⁰); ограничения нахождения в должности главы администрации, какими-либо сроками, как это сделано в Конституции РФ (ч. 3 ст. 81) в отношении Президента РФ.

В отличие от депутатского проекта Устава развёрнутая концепция Устава, подготовленная Н. М. Рудяковым, в общих чертах характеризовала институт губернатора, предлагала избрание его на открытых выборах, наделяла прерогативами высшего должностного лица (глава края) и устанавливала соответствующие правовые нормы его взаимодействия с краевой Думой: роспуск Думы главой исполнительной власти, подписи и обнародования им краевых законов и их отклонения, созыва первого и внеочередного заседаний законодательного органа и т. д.

Резко отличались эти два документа и структурно. Депутатский проект Устава содержал преамбулу, 13 разделов, 41 главу, 149 статей и заключение. Концепция устава Н. М. Рудякова состояла из преамбулы, 11 глав и 69 статей.

Но было и общее в обоих документах. Это государственная целостность и неприкосновенность территории России, Хабаровского края как субъекта РФ; незыблемость конституционных прав и свобод граждан края; единство системы органов государственной власти Хабаровского края и единство системы государственной власти Российской Федерации; конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти края; исторические, национальные особенности края.

В целях выработки единых подходов к концептуальным положениям проекта устава по системе построения государственных органов власти краевая Дума постановлением №146 создала согласительную комиссию для преодоления разногласий и поручила комитету Б. Г. Хачатуряна обобщить предложения и подготовить проект Устава для вынесения на рассмотрение Думы.

В течение почти двух месяцев согласительная комиссия, комитет по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями, привлекая учёных и специалистов, провели значительную работу над концептуальным совершенствованием проекта устава. Результат этой работы — четыре варианта устава Хабаровского края. Четвёртый вариант проекта устава комитет и согласительная комиссия предложили рассмотреть на заседании рабочей группы в марте 1995 г.

Итоговый документ многомесячной работы комитета, согласительной комиссии, рабочей группы был рассмотрен на заседании краевой Думы 30.03.1995 г. (докладчик — депутат Б. Г. Хачатурян²⁰¹). Дума приняла представленный Проект Устава края в первом чтении, приняв по этому вопросу специальное постановление²⁰², которым, в частности, подготовка устава, с поступившими предложениями и замечаниями, поручалась депутатской группе в составе 8 человек (В. И. Горбатюк, М. Ф. Вовк, Г. П. Ни, В. А. Озеров, В. С. Парчинский, Е. Б. Покусай, З. Ф. Софрина, Б. Г. Хачатурян)²⁰³.

Группа ни разу не собралась. То есть работу продолжал комитет Б. Г. Хачатуряна²⁰⁴.

Проект Устава Хабаровского края, подготовленный Комитетом по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями²⁰⁵, был опубликован 07.04.1995 г. в газете «Тихоокеанская звезда». Началось его обсуждение²⁰⁶, своеобразным подведением итогов которого стало расширенное заседание общественной палаты при главе администрации Хабаровского края 16.05.1995 г. по обсуждению проекта краевого Устава.

Общий вывод из общественного обсуждения проекта устава и поступивших предложений участниками обсуждения был сделан такой: назрела острая необходимость скорейшего принятия Устава края, в котором были бы закреплены основы государственно-правового статуса Хабаровского края как субъекта РФ, были бы даны правовые нормы построения и функционирования краевых органов государственной власти и местного самоуправления. Все участники обсуждения проекта устава (за исключением единиц) согласились с предложенным концептуальным содержанием и схемой проекта устава и внесли предложения по улучшению его содержания²⁰⁷.

Выполняя решение общественной палаты, Управление по работе с территориями администрации Президента РФ, решив выслушать компетентное мнение, направило проект Устава Хабаровского края, принятый в первом чтении, на заключение в Минюст РФ. Общий вывод полученного 24.05.1995 г. заключения Минюста был положительным: проект устава не нарушает существующего законодательного поля²⁰⁸.

На состоявшемся 27.07.1995 г. заседание Хабаровской краевой Думы, первоочередным был вопрос «О проекте Устава Хабаровского края» (второе чтение) докладчик Б. Г. Хачатурян²⁰⁹.

Депутаты, принявшие участие в дебатах, в своих выступлениях отметили, что общественное обсуждение жителями края проекта Устава Хабаровского края показало, что этот документ вызвал значительный интерес у граждан края, общественных и научных организаций, представителей органов власти края.

В краевую Думу поступили более семисот предложений, замечаний, пожеланий и уточнений к проекту устава.

Прислушиваясь к этим предложениям, депутаты не сочли правомерным предоставить главе исполнительной власти, право подписывать и обнародовать законы, считая, что тем самым будет нарушена ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти. Не согласились и с тем, чтобы установить наименование должности главы исполнительной власти края «губернатор края» как неоправданный ни юридически, ни исторически, ни лингвистически. Отклонили предложение главы администрации края о введении в крае высшего должностного лица края, посчитав, что тем самым в уставе будет заложена четвертая ветвь власти в крае — губернаторская, в чем на данный момент нет необходимости²¹⁰.

Депутаты ещё раз решили проверить соответствие Устава российскому законодательству, направив его в Совет Федерации, Государственную Думу ФС РФ, и Минюст РФ. И вновь полученные заключения были положительные²¹¹.

30 ноября 1995 г. Устав Хабаровского края (далее, Устав края, Устав) принимается в окончательной редакции на очередном заседании краевой Думы²¹², докладчик Б. Г. Хачатурян и 25.12.1995 г. подписывается в торжественной обстановке в Конференц-зале по ул. Шевченко 3²¹³ председателем Хабаровской краевой Думы В. А. Озеровым и Главой администрации края В. И. Ишаевым.

После опубликования в краевых газетах 10—11 января 1996 г. Устав Хабаровского края²¹⁴ вступил в силу²¹⁵.

И хотя в соответствии с регламентом Хабаровской краевой Думы, после принятия законопроекта во втором чтении поправки в него не вносятся, работа над усовершенствованием устава продолжалась вплоть до заседания Думы, принявшего устав в третьем чтении. И даже после принятия устава в третьем чтении глава администрации края прислал к этому варианту свои предложения на пятнадцати страницах²¹⁶, основной смысл которых состоял в попытке расширить полномочия администрации края и ограничить краевую Думу в регулятивной функции²¹⁷.

Одновременно Устав был издан отдельной брошюрой.

Принятие конституций (уставов) субъектами РФ подтолкнуло научные круги к изучению данных документов, их комментированию, что привело к появлению различных научных изданий и учебных пособий²¹⁸, анализ которых позволяет сделать вывод о том, что практически во всех дальневосточных краях, областях, автономных округах работа над уставами складывалась очень напряжённо.

Главная причина этой напряжённости заключалась в том, что именно эти документы расставляли все точки над «i» в вопросах разделения властных полномочий, взаимодействия краевых, областных, окружных ветвей государственной власти, отношения к краевой, областной, окружной собственности и финансам и т. д.

Вместе с тем, эта работа осложнялась ещё и тем, что зачастую, приступая к ней, депутаты, руководители законодательных органов не предполагали, что столкнутся не только с большими трудностями, но и с недопониманием значения и сущности данных документов как со стороны отдельных депутатов, представителей исполнительных органов, так и жителей субъекта РФ.

Принятие Устава края показало, что, несмотря на сравнительно короткий срок своего существования, молодой краевой законодательный орган предпринял конкретные действия по укреплению единой системы государственной власти, созданию общего правового пространства, сумел накопить определённый опыт законотворческой работы.

Это позволило сформировать прочную правовую базу, обеспечивающую функционирование государственных органов власти края. За короткий исторический отрезок времени был сделан значительный шаг к выравниванию и закреплению конституционно-правового статуса края как субъекта РФ. Устав Хабаровского края был лишён, каких-либо поползновений в сторону регионального сепаратизм, чем болели нормативные правовые акты отдельных субъектов РФ, особенно республик в составе Федерации. В последующем конституции (уставы) субъектов РФ претерпели не только текстуальную модификацию, приведшую к смысловому изменению отдельных конституционных (уставных) положений (порой существенных), но вмешательство федерального законодателя привели к существенному изменению фундаментальных характеристик некоторых положений региональных основных нормативных правовых актов.

Так после принятия Устава края в него законами края 48 раз (на 01.06.2020 г.) вносились изменения и дополнения, и сегодня действует Устав с изменениями и дополнениями, внесёнными этими законами. По всей видимости, это один из факторов неуважительного отношения к данному нормативному правовому акту в последующем со стороны официальных лиц края, о чём будет сказано несколько ниже.

Причём многие изменения были весьма существенны. Так, было изменено название законодательного (представительного) органа края: Хабаровская краевая Дума стала называться Законодательной Думой Хабаровского края, что более точно соответствует её предназначению. Было изменено количество депутатов Думы (вначале уменьшили с 50 до 25, затем увеличили до 26, и до 36). Глава Администрации стал именоваться Губернатором Хабаровского края (далее, Губернатор, Губернатор края и производные от них), высшим должностным лицом края, появилось Правительство края. Депутаты получили право на утверждение схемы управления краем и структуры Правительства края (но затем эта норма была изменена на право установления системы исполнительных органов государственной власти края), назначения на должность и освобождение от должности должностных лиц края, выражения им недоверия (доверия). Был решён вопрос с промульгацией законов и т. д.

Данная работа не предусматривает рассмотрение всех этих изменений, иначе она может превратиться в некое подобие историко-юридического справочника. Ниже мы будем характеризовать действующую (на 01.01.2021 г.) редакцию Устава Хабаровского края и обращаться к первоначальному или существующему (на день издания данного исследования) тексту нормативных правовых актов края.

В связи с этим, хотелось бы акцентировать внимание только на один факт. Существует мнение, что такое количество дополнений и изменений в Устав края говорит о «сырости» документа, принятого в 1995 г.²¹⁹ Хотелось бы не согласиться с этим мнением²²⁰. На наш взгляд, при оценке данного документа необходимо, во-первых, отталкиваться от исторической обстановки, в которой создавался документ (а это было время разгона представительных органов, Советов, всех уровней), задач, которые ставили перед собой тогдашние законодатели и представители исполнительных органов (если первые стремились создать независимый орган, то вторые — карманный, послушный им орган), состояния федерального правового поля. В какой-то мере бурное законотворчество на местах — эхо политических событий в России конца ХХ столетия.

Главное, на наш взгляд, то, что со своей задачей (кодификация правовых норм) Устав Хабаровского края, принятый в декабре 1995 г., справился.

Во-вторых, подавляющее большинство поправок в Устав края вносились в результате изменений и дополнений, предложенных Федеральным Собранием в Федеральный закон №184. Конечно такое законотворческое «рвение» федерального законодателя не очень положительно сказывается на значимости основного регионального нормативного акта в виде конституции (устава) субъекта РФ. И одновременно позволяет сказать, что, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти в субъекте РФ, Федеральный закон №184 больше напоминает закон, жёстко регламентирующий организацию государственной власти в субъектах РФ. Практически можно говорить о прямом регулировании внутрирегионального правового поля федеральными нормативными правовыми актами.

На наш взгляд законотворческого «рвение» федерального законодателя было бы намного меньше, если бы российские парламентарии вместо жёсткой регламентации чётко сформулировали в законе №184 о б щ и е принципы организации органов государственной власти в субъектах РФ, как этого требует Конституция РФ. Но, как видим, законодатели пошли по другому пути…

В то же время, анализ уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ и конституционного Республики Саха (Якутия), позволяет сказать, что задача подобных правовых актов не повторять (зачастую в искажённом виде) нормы федерального законодательства, а, когда это позволено законом, изложить свои, местные нормативы, отсутствующие в федеральном законодательстве и закрепляющие статусное положение субъекта РФ.

В-третьих, как показывает практика, приведение основного нормативного правового поля Хабаровского края «к общему знаменателю» в 2000 гг. заметно девальвировала авторитет краевого Устава, и исключила ряд особенностей, которые подчёркивали его оригинальность.

Справедливости ради необходимо отметить, что абсолютное большинство изменений и дополнений в Федеральный закон №184 представляют из себя поиск Федерацией наиболее действенных основ взаимоотношений между региональными ветвями власти и выравнивания их статуса²²¹, так как в начале 1990 гг., после разгона Советов, исполнительные органы «забыли» о своём месте в системе органов государственной власти, стали в этой системе доминировать, а роль представительных органов была зачастую сведена к молчаливому согласию с линией руководителей исполнительных органов²²². И, несмотря на законодательную поддержку со стороны федерального представительного органа, эта позиция ещё долго проявлялась в действиях должностных региональных лиц, выражаясь и в том, что отдельные из них в своих выступлениях как бы невзначай, оговариваясь, «ставили на место» возглавляемые ими органы.

Характерным примером здесь могут служить отношения бывших председателей Законодательной Думы Хабаровского края к органу, который они возглавляли.

Например, в ст. 4 Устава края отмечается, что государственная власть в крае осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и дальше в такой же последовательности идёт характеристика этих органов. Но вот в информации о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва в 2011 г.²²³ председатель Думы С. А. Хохлов пишет, что Контрольно-счётная палата сформирована «…согласно установленной процедуре по предложению Губернатора края и председателя Законодательной Думы». Хотя в Законе края о Контрольно-счётной палате определено, что «…предложения о кандидатурах на должность председателя Контрольно-счётной палаты вносятся в Законодательную Думу:

1) председателем Законодательной Думы;

2) депутатами Законодательной Думы — не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательной Думы;

3) Губернатором края».

То есть, губернатор в этом документе на третьем, а не на первом месте. Но в «Информации» — губернатор на первом месте! На вопрос о том, почему такое неуважение к своей должности и органу, который он возглавляет, в целом у должностного лица — председателя Думы, на наш взгляд есть чёткий ответ: человек пришёл на должность руководителя законодательного (представительного) органа из системы исполнительных органов…

Вызывает, на первый взгляд, недоумение и «тронная» речь председателя Думы В. В. Чудова, произнесённая им при вступлении в должность 24.09.2013 г. Как отмечается в Пресс-релизе о работе Законодательной Думы Хабаровского края в сентябре 2013 г.²²⁴, В. В. Чудов сказал следующее: «…стержнем нашей работы, на мой взгляд, должна стать стратегия по модернизации управления краем, принятая губернатором»²²⁵. После таких заявлений вопросов о том, чем будет заниматься возглавляемый им орган, нет. И опять на вопрос о причине такой позиции ответ тот же самый — человек пришёл в представительный орган из исполнительного…

Создаётся впечатление, что руководство Думой, да и большинства депутатов, вообще не понимает её роль и место в системе органов государственной власти.

Такая позиция сохраняется и в последующие годы²²⁶.

Из вышесказанного можно сделать следующие выводы:

во-первых, органом сдерживания и противовеса исполнительному органу краевой законодательный (представительный) орган за прошедшие годы не стал;

во-вторых, такая позиция представительного органа позволяет вести волюнтаристическую²²⁷ политику исполнительному органу, что крайне отрицательно сказывается на социально-экономическом положении края;

в-третьих, с таким пониманием высшими должностными лицами субъекта РФ проблем разграничения полномочий, сдержек и противовесов между органами государственной власти субъекта и, главное, места и роли законодательного (представительного) органа в системе органов государственной власти, федеральным законодателям ещё не раз придётся вносить изменения в Федеральный закон №184! А это значит, что изменения в конституциях и уставах субъектов Федерации будут продолжаться, что вообще-то не добавляет уважения к этим документам²²⁸.

Проведённый анализ уставного нормотворчества в Хабаровском крае позволяет выделить следующие его этапы:

— первый этап (советский), (март 1992 — январь 1994 гг.) можно охарактеризовать как период перехода от советской модели государственного устройства к демократическому федеративному правовому государству и стремлением к выравниванию статуса субъектов РФ, в связи с углублением процесса децентрализации. Это было время работы над проектом устава края цель и содержание, которого были сформулированы Законом РФ «О краевом, областном Совете…». Этап позволил накопить правовой материал в качестве исходной базы и определить подходы для последующего уставного нормотворчества;

— второй этап, (апрель 1994 — ноябрь 1999 гг.) характеризуется разработкой и принятием Устава Хабаровского края, определившим и закрепившим статус края как равноправного субъекта РФ.

Этап отличается активным правотворчеством, смелым радикализмом и самостоятельностью краевого депутатского корпуса в наборе юридических норм, регламентирующих новые общественные отношения Хабаровского края, связанные с переходом из административно-территориальной единицы РСФСР в ранг равноправного субъекта РФ. В эти годы были сформированы новые органы краевой государственной власти.

Одновременно этап характеризовался и существенными отступлениями от федеральной Конституции, вызванными стихийными процессами «суверенизации» теперь уже в краях, областях,… и отсутствием опыта подобного нормотворчества как в России, так и за рубежом.

Утверждение Хабаровского края в качестве равноправного субъекта РФ актуализовало изучение краевого устава и уставного законотворчества;

— третий этап (ноябрь 1999 г. — настоящее время) отличается приведением краевого Устава в соответствие с жёсткими требованиями федерального законодательства, выравниванием статуса органов государственной власти края, расширением прав и свобод для жителей края.

История уставного нормотворчества субъектов РФ позволяет сделать также вывод о том, что общество развивается быстрее, нежели законодательство. Особенно этот момент должны учитывать региональные нормотворцы.

На наш взгляд аналогичные этапы уставного нормотворчества прошли и другие края и области, как Дальнего Востока, так и России в целом.

И последнее, на что хотелось бы обратить внимание. В декабре 2013 г. страна отмечала 20-летие Конституции РФ. В течение всех 20 лет различными издательствами выпускались красочно оформленные книги с текстом Конституции РФ. К сожалению, Устав Хабаровского края только один раз был выпущен в виде скромной серой брошюры в 1995 г., которая стала раритетом (см. фото 12). Автору не удалось обнаружить фотографию данного документа даже в Интернете.

Этот факт тоже говорит об отношении к главному документу края. В 2015 г. ему исполнилось 20 лет! О чём практически никто в крае не вспомнил. Мало того, накануне 20-летия принятия Устава края в Законодательной Думе прошла пресс-конференция посвящённая итогам работы Думы за 2015 г. Участники пресс-конференции — первый зам. председателя Думы С. Л. Луговской и зам. председателя Думы Ю. Ф. Матвеев вспомнили об Уставе края только в связи с уголовным преследованием бывшего председателя Думы В. В. Чудова²²⁹. Не вспомнили в крае об этой дате и в 2020 г.

Правда, такое отношение к основному документу субъекта РФ не только в Хабаровском крае. По информации, имеющейся в Интернете, из дальневосточных краёв, областей, автономных округов в 2015 — 2016 гг. о юбилеи основного регионального нормативного правового акта вспомнили только в Приморском крае, где на страницах газеты «Владивосток» выступил один из авторов краевого Устава С. Д. Князев²³⁰.

Совершенно иное отношение к основному региональному документу, к истории его принятия в других субъектах РФ, особенно в республиках.

Так, в республике Татарстан день принятия Конституции Республики Татарстан — 6 ноября, объявлен праздничным днём — Днём Конституции Республики Татарстан. Татарстанцев с днём Конституции поздравляют руководители республики, Центральная избирательная комиссия Республики Татарстан, руководители муниципалитетов.

И это не единичные, разовые проявления отношений к основному документу республики. В этот день в республике устраиваются концерты, народные гуляния, СМИ публикуют специальные статьи, посвящённые этой дате²³¹.

В Республики Саха (Якутия) 27 апреля объявлен Днём Республики, он также имеет и второе название — День Конституции Республики. Этот день в республике объявлен нерабочим днём, руководители республики поздравляют жителей с праздником, возлагают цветы к памятникам общественных и политических деятелей Якутии. В СМИ публикуются статьи, посвящённые этому событию.

Специально изготовленный экземпляр текста Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) является одним из символов власти в Республике Саха (Якутия).

В Республике Бурятия с 2017 г. день принятия главного закона республики 22 февраля является государственным праздником²³². К этому дню в республике приурочен целый ряд мероприятий. В школах проходят правовые уроки, на которых учащимся рассказывают о государственном устройстве Бурятии. В библиотеках организуются выставки основного нормативного правового акта, изданные в разное время, книги с его комментариями.

В Приморском крае день принятия устава края называется «День края», но это исключение для дальневосточных субъектов РФ.

Показательным является и отношение к оформлению основных нормативных правовых документов субъектов РФ в самих российских субъектах. К примеру, вот как выглядят обложки конституций и уставов некоторых субъектов РФ, опубликованные в интернете, многие из которых неоднократно переиздавались.

И, тем не менее, несмотря на такое безразличное отношение к основному документу в Хабаровском крае, прежде всего со стороны краевой политической элиты, подводя итог истории уставного нормотворчества в крае можно без преувеличения утверждать, что она (история) свидетельствует о естественной эволюции административной единицы в составе РСФСР в государственно-территориальное образование — равноправный субъект РФ, что предопределяет его дальнейшее конституционное развитие.

Оценивая уставное нормотворчество депутатов Хабаровской краевой Думы — Законодательной Думы Хабаровского края, и говоря о сути и значении краевого Устава, её первый председатель В. И. Озеров в 2013 г. в юбилейном издании (фото 26), посвящённом 20-летию Думы, отмечал, что «Большая, кропотливая, вдумчивая работа шла по разработке Устава края, так называемой нашей малой Конституции. Время показало, что, несмотря на произошедшие за этот период (с 1995 по 2013 гг., Б.Х и Е.Ш.) серьёзные изменения федеральных законов, Хабаровские законодатели в своём Уставе сумели правильно разграничить и закрепить полномочия представительной и исполнительной властей, а также органов местного самоуправления»²³³.

Именно на основании краевого Устава в последующем были приняты основополагающие законы: о Законодательной Думе Хабаровского края, о краевой администрации, о выборах в органы государственной власти края и органы местного самоуправления и ряд других. Таким образом, Устав края, институализировав Хабаровский край в ранг равноправного субъекта Российской Федерации в последующем должен стать тем документом, который даст жителям края ответ на вопрос о том, что их ждёт, и как они будут жить дальше

Примечания

1

На наш взгляд достаточно напомнить, что в 1997 г. институт экономики РАН выпустил энциклопедический словарь, где комплексно рассмотрены проблемы формирования и функционирования государств, основанных на принципах федерализм, даны его понятия и категории, содержаться персоналии об учёных и государственных деятелях, внёсших значительный вклад в разработку теории и практики федерализма. Мало какие общественные отношения удостаиваются разработки подобного издания. См.: ФЕДЕРАЛИЗМ: энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М. 1997.

2

РЕТРОСПЕКТИВА, ретроспекция (от лат. retro — «обратно, назад» + specio — «смотреть, созерцать») — взгляд в прошлое, обзор прошедших событий // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 781.

3

Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея / Под ред. Н. Н. Яковлева: (Пер. с англ.). М.: Прогресс-Литера, 1994.

4

См. Радищев А. Н. Полн. собр. соч. М., 1907. Т. II.

5

Как пишет Е. В. Тарле «План отдавал высшую административную власть в руки выборного сената, собирающегося в Корфу и состоящего из делегатов от островов, причём эти делегаты выбираются как от дворян, так и от жителей, имеющих определённый годовой доход (фиксированный особо для каждого острова). Сенат имеет верховный надзор как за судом, так и за органами местного самоуправления (так называемыми „малыми советами“, или „конклавами“). Самоуправлению дана большая компетенция, обеспечивающая фактическую власть за дворянством и зажиточным торгово-ремесленным классом. Конечно, верховные права сюзерена и покровителя, то есть фактически представителя России, остаются не ограниченными ни сенатом, ни местными учреждениями. Но вместе с тем нигде не говорится о том, в чем именно заключается вмешательство верховной власти в обыденное течение дел в суде и администрации». См.: Тарле Е. В. Адмирал Ушаков на Средиземном море (1798 — 1800). М.: Военное издательство Вооружённых Сил Союза ССР. 1948. С. 20. (С «Планом» можно ознакомиться в Центральном государственном архиве древних актов. Ф. Госархив, XX разр. Д. 379. Приложение к донесению Ушакова Павлу I от 21.05.1799 г.).

6

С данным документом можно познакомиться в следующем издании: Государственная Уставная Грамота Российской империи // Исторический сборник Вольной русской типографии в Лондоне А. И. Герцена и Н. П. Огарева. Кн. 2., 1861. Факсимильное издание. М.: Наука. 1971. С. 191—238.

7

Конституционный проект Н. М. Муравьева предусматривал для будущей России конституционную монархию и федеративное устройство государства (с созданием в его составе 15 «держав» и областей, выделяемых на основе экономических, географических и исторических характеристик). Федеративную форму государственного устройства авторы увязывали с демократизацией и децентрализацией власти. Предусматривалось, что Областное (Державное) управление состоит из двух палат: Областная (Державная) дума и Палата выборных. Конституция палат определена Конституцией России. Областная держава не является самостоятельной единицей, она не имеет собственной конституции, не ведёт внешних сношений, не чеканит монету и т.п., но обладает достаточно широкими полномочиями по разрешению местных хозяйственных, административных и финансовых дел. Конституция Муравьева предусматривала также организацию местного управления на выборной основе. Этим управлениям «…вручается хозяйственная и административная власть». Будучи решительным противником федеративного устройства государства и монархии, автор Русской правды П. И. Пестель прогрессивно для своего времени решал национальный вопрос. Не признавая за народами России права на отделение, Пестель уравнивал их в правах с русским народом как граждан единой республики // См. Дьяков В. Освободительное движение в России, 1825 — 1861. М.: Мысль. 1979. С. 82.

8

См.: Лотман Ю. М. М.А. Дмитриев-Мамонов — поэт, публицист и общественный деятель «Учёные записки Тартуского гос. ун-та». Вып. 78. Тарту, 1959.

9

См. Бакунин М. А. Федерализм, социализм и антитеологизм; Государство и анархия: сборник: Философия. Социология. Политика. М.: Издательство «Правда». 1989. С. 17—35, 335—338.

10

Подробнее см.: Смищенко Р. С. Русский федерализм А. П. Щапова // Научные чтения памяти проф. А. П. Бородавкина: Материалы конф. / Под ред. Ю. Ф. Кирюшина, В. А. Скубневского. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та. 1998. С. 154—155.

11

Великое Княжество Финляндское вошло в состав Российской империи в 1809 г. и до 1917 г. являясь, генерал-губернаторством обладало широкой внутренней и внешней автономией, граничащей с незакреплённой юридически личной унией. 16 (28) марта 1808 г. была опубликована декларация Александра I. В феврале 1809 г. последовало распоряжение российского императора о созыве сейма в г. Борго — сословного собрания представителей народов Финляндии. 16.03.1809 г. Александр I лично открыл его, подписав накануне манифест о государственном устройстве Финляндии.

12

Большая часть Великого герцогства Варшавского была присоединена «на вечные времена» к Российской империи под именем Царства Польского 03.05.1815 г. 20 июня была обнародована польская Конституция.

13

Как пример, см.: Бородкин М. История Финляндии. Время императора Александра II. СПб, 1908; Ковалевский М. М. Сборник мнений русских профессоров государственного права о природе отношений России к Финляндии. СПб: б. и. 1910; Коркунов Н. М. Финляндский сейм // Юридическая летопись, 1891 №1. С. 3—16.

14

Как пример, см. Дусаев Р. Н. Сеймовые реформы 60-х годов XIX в. в Финляндии // Вестник ЛГУ. Экономика, философия, право. 1981. Вып. 4 №23. С. 80—84.

15

Как пример, см.: Ващенко А. В. Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи, 1815 — 1830 гг.: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М., 2000; Клинге М. Имперская Финляндия, на чужбине и дома. СПб: Изд. Дом «Коло», 2005.

16

истеблишмент (англ. establishment установление, учреждение) властная верхушка общества — общественно-политические круги, оказывающие решающее влияние на политическую, экономическую и общественную жизнь, формирующие общественное мнение // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 393.

17

В течение XIX в. автономным статусом обладала Бессарабская область, конфедеративным статусом обладали Бухарский эмират и Хивинское ханство (Хорезм).

18

Столыпин Пётр Аркадьевич (1862 — 1911 гг.) — русский государственный деятель, статс-секретарь Его Императорского Величества (1908), действительный статский советник (1904), гофмейстер (1906). Гродненский (1902 — 1903) и саратовский (1903 — 1906) губернатор, министр внутренних дел и председатель Совета министров (1906 — 1911), член Государственного совета (1907 — 1911).

19

См. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 231.

20

Так, Н. И. Костомаров в своём труде «Мысли о федеративном начале древней Руси» утверждал: «…и природа, и обстоятельства — все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так, Русь стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала, но, вместе с тем, и борьба его с началом единодержавия». См.: Костомаров Н. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. СПб. 1861. Кн. 2. С. 53—66.

21

Подводя итоги преобразования субъектного состава дореволюционной России, С. М. Гороховатский делает вывод о том, что «…в Российской империи институт автономии существовал ограниченно и применялся (хотя и не всегда) как промежуточный этап процесса интеграции новых территорий в состав унитарного государства». См. Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации: основные тенденции и роль в развитии современных федеративных отношений: Дисс.… канд. юрид. наук. М. 2017. С. 29.

22

АВТОНОМИЯ — (греч. αὐτονομία — самоуправление, буквально — самозаконие; от αὐτός — сам и νόμος — закон) — право населения территории в составе государства самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах, предоставленных конституцией или другими правовыми нормами этого государства // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 16.

23

ГУБЕРНИЯ — (от губернатор, лат. gubernator от др.-греч. κυβενήτɳς (кивернитис) — кормчий — высшая единица административно-территориального деления в России с 1708 по 1929 гг. Глава губернии — губернатор.

24

ОБЛАСТЬ — (от старославянского облада — владение) — в дореволюционной России административная единица, образовывавшаяся как провинции в крупных наместничествах (генерал-губернаторствах), а затем на вновь присоединённых землях; приравнивалась к губерниям, но управлялись по особым положениям (не имели органов самоуправления — земств, городских дум). Областями назывались так же земли, закреплённые за казачьими войсками // Федерализм: энциклопедический словарь… С. 158.

25

УЕЗД — в древности уездом называлась совокупность всех волостей, примежёванная к известному пункту — городу или селу. В средние века в состав уездов входили административно-военные районы, называемые «осада». В процессе административно-территориальной реформы 1923 — 1929 гг. уезды были преобразованы в районы.

26

Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (далее, РГИА ДВ). Положение о губернских и уездных земских учреждений от 01.01.1864 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее, ПСЗРИ). II. Т. 34 №40457.

27

Так Советский энциклопедический словарь 1997 г. на стр. 460 определяет земство (земские учреждения) как «выборные органы местного самоуправления в России». Федерализм: Энциклопедический словарь на стр. 96 земскую систему управления связывает с органами «…местного самоуправления в пореформенной России».

28

См. РГИА ДВ. Городовое положение от 16.06.1870 г. // ПCЗРИ. II. От. I. Т. 45 №48498.

29

Термин «общественное управление» подразумевал участие части населения (общества) в решении местных задач и с этой целью формирование органов управления. Но на всех этапах российского дореволюционного государственного строительства предусматривались различные цензы, прежде всего, имущественные, и пороги, что исключало из участия в решении местных вопросов значительного числа членов местных сообществ, в первую очередь малоимущих.

30

В Сибири и позднее на Дальнем Востоке общинное самоуправление (состав, предметы ведения, ответственность) на уровне волости и ниже первоначально регламентировалось правилами, получившими название «Учреждение для управления Сибирских губерний» (1822 г.). В соответствии с «Учреждением» устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия генерал-губернаторства: губернии и области, которые в свою очередь делились на волости и инородные управы. В результате была создана четырёхуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное // ПCЗРИ. От. I. Т. 38. №29125.

31

Казачье самоуправление регламентировалось специальными нормативными правовыми актами. Как пример, см.: Положение об общественном управлении в казачьих войсках (Высочайше утверждено 13.05.1870 г.). В соответствии с Положением казачьи станицы должны были управляться станичным сходом, должностными лицами во главе со станичным атаманом, станичным правлением и станичным судом // РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 3. Т. 11 №7782.

32

Основным документом, регламентирующим самоуправление у инородцев Сибири и Дальнего Востока, был «Устав об управлении инородцев» от 22.07.1822 г. // См. РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 1. Т. 38 №29126.

33

Подробно вопросы земского управления в пореформенный период в России (1861 — 1917 гг.) рассмотрены автором в специальной монографии. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…

34

Так ещё в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 г. в Государственный Совет, высказана следующая мысль: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от неё получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея своё место в государственном организме, не могут существовать вне его» // Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1886. Т. 2. С. 356. Н. И. Лазаревский писал, что «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и её населением» (Цит. по: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ «Муниципальная власть». 1999. С. 57).

35

По мнению А. И. Васильчикова, слово «самоуправление» переведено буквально с английского self-government и вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию, и во всю Европу. (См. Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: издание третье в 2 томах. СПб., 1872. Т. 1. С. 2). С этим мнением были согласны В. О. Матвеев и Л. А. Велихов. (См.: Матвеев В. О. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. Казань: Типография императорского университета, 1915); характеризуя термин «самоуправление» Л. А. Велихов отмечал, что «Самый термин „самоуправление“, как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование названному термину даётся ещё с XVII столетия Англией (self-government), откуда он и был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией (Selbstverwaltung) и в 60-х годах Россией. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменён там понятиями „децентрализация“, или „муниципальная власть“ (pouvoir municipal)». (См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства: в 2 ч. М. — Л.: Свет, 1928 С. 235). В дореволюционных российских нормативных правовых актах термин «самоуправление» не использовался. В российских нормативных документах термин «местное самоуправление» впервые был закреплён Временным правительством. Термин «самоуправление» использовался в научной литературе советского периода, но в его понимание вкладывался различный смысл исходя из общественных отношений, формировавшихся в различные периоды государственного строительства СССР — РСФСР. В советском законодательстве он не использовался. Необходимо отметить, что термин «местное самоуправление» применительно к управлению на местах попытались реанимировать российские коллаборационисты в годы Великой Отечественной войны на ряде территорий, находящихся под оккупационными немецко-фашистскими войсками. Наиболее известный пример так называемой «Лакотской автономии» в Орловской ныне Брянской области (1942 — 1943 гг.). Подробно этимология термина «самоуправление» рассматривается в работах В. В. Виноградова, А. И. Ефимова и др. (См.: Виноградов В. В. История слов: около 1500 слов и выражений и более 5000 слов, с ними связанных Часть 1 / Отв. ред. Н. Ю. Шведова. М.: «Толк», 1994; Ефимов А. И. История русского литературного языка. М.: Учпедгиз, 1954. С. 344—345.

36

Хачатурян Б. Г. Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 3-е, испр. и дополн. Хабаровск — Сочи: ДВНЦМП. 2019: Хачатурян Б., Шишкина Е. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций). Изд. 4-е обнавл. и дораб. Хабаровск. ДВНЦМП. 2020.

37

С ростом населения Дальнего Востока стало понятно, что управлять такой большой территорией (Восточная Сибирь, Дальний Восток) тяжело, в связи с этим 16.06.1884 г. из Восточно-Сибирского генерал-губернаторства выделяется Приамурское генерал-губернаторство в составе Приморской, Амурской и Забайкальской областей, а также Владивостокского военного губернаторства и острова Сахалина. Во главе нового генерал-губернаторства был поставлен барон А. Н. Корф. Центром Приамурского генерал-губернаторства стала Хабаровка, основанная в 1858 г. При определении центра нового генерал-губернаторства рассматривались кандидатуры нескольких городов: Николаевска, Хабаровки, Благовещенска и Владивостока. Выбор был остановлен на г. Хабаровке. Именно с этого момента начинается многолетняя борьба Владивостока быть центром Дальневосточного генерал-губернаторства, Дальневосточной Республики, Дальневосточного края, Дальневосточного федерального округа. Борьба увенчалась успехом, как уже говорилось выше, в декабре 2018 г. аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был переведён из г. Хабаровска в г. Владивосток, что с подвинуло журналистов говорить о переносе «столицы» Дальнего Востока в г. Владивосток.

38

Подробно история борьбы дальневосточников и якутян за введение у них земской системы управления рассмотрены автором в монографии. См. Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 158—162.

39

Необходимо отметить, что Якутия к этому времени уже имела опыт регионального управления в форме прообраза представительного органа — Степной думы учреждённой для Якутского округа в 1825 г. Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 116—121.

40

Подробнее см.: Граф Н. Н. Муравьев-Амурский в воспоминаниях современников (сб. материалов и публикаций) / Авт.-сост. Н. П. Матханова; Отв. ред. Н. Н. Покровский; [оформ. И. Сокола]. Новосибирск: Сиб. Хронограф. 1998.

41

Подробнее см.: Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке / Под ред. канд. истор. наук С. М. Папина. М.: Социально-экономическая литература. 1964. С. 105—106.

42

См.: Сибирская жизнь, 1917. №2 (№166), №3 (№167), №5 (№169), №13 (176) августа; Козьмин Н. Н. Областничество // Сибирские записки (Красноярск). 1918. №1. С. 50—51.

43

См.: Голос Труда, 1918. 23 декабря.

44

См.: Мухачев Б. И. Борьба за власть Советов на Камчатке в 1917 — 1920 гг. С. 99; Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… С. 183—185.

45

Государственный архив Амурской области (ГААО). Ф. Р-114. Оп. 1, д. 13; Протоколы V Объединённого съезда крестьян и казаков Амурской области. Благовещенск, 1918.

46

Бойко-Павлов Д. И. Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… С. 234.

47

Шиндялов Н. А. Амурская трудовая социалистическая республика // В сб.: Приамурье на рубеже веков. Благовещенск: Амурский государственный краеведческий музей им. Г. С. Новикова-Даурского. 2001. С. 15—18.

48

Хотя есть и другая точка зрения на первенство российских территорий, в стремлении к автономии по отношению к России. Так С. М. Гороховатский в 2017 г. пишет «Начальная волна автономий возникает в период с октября 1917 по июль 1918 годов. Первой в составе Российской Федерации оказалась Туркестанская Советская Федеративная Республика, провозглашённая 20 апреля 1918 года на V съезде Советов Туркестанского края» (курсив наш, Б.Х. и Е.Ш.). См. Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации… С. 33.

49

Подробнее, см.: Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917 // Хрестоматия по конституционному праву: Учебн. пособие. Т. 3 / Сост. д-р юрид. наук, проф. Богданова, канд. юрид. наук, Д. Г. Шустров. СПб.: Издательский Дом «Алеф-Прес». 2014. С. 310; Ященко С. Я. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912 // Там же. С. 169—171.

50

Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года // Собрание узаконенней РСФСР. 1918. №51, ст. 582.

51

Впервые российское государство было провозглашено республикой 1 (14) сентября 1917 г. постановлением Временного правительства. Хотя оно на это оно не имело права, так как все вопросы будущего устройства России, после отречения Николая II и Михаила Романова, должно было решить Учредительное собрание. 12 (25) сентября было созвано Всероссийское демократическое совещание, на расширенном заседании президиума которого было принято решение о создании Предпарламента. Для разработки будущей Конституции России была создана специальная конституционная комиссия под председательством профессора государственного права Н. И. Лазаревского, а затем известного историка В. М. Гессена. Деятельность всех органов Временного правительства была прекращена 25 октября (7 ноября) 1917 г.

52

По мнению Д. Мэдисона «Сосредоточение всей власти — законодательной, исполнительной и судебной — в одних руках, независимо от того, представлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом „тирания“». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея… С. 323.

53

Необходимо отметить, что такой симбиоз не изобретение большевиков. Человеческое общество на разных этапах своего развития использовала подобную систему. Наиболее известная форма соединения исполнения всех трёх функций (законодательно, исполнительной и судебной) в одном органе — афинские экклесии V в. до н. э. В российской крестьянской общине так же использовалась такая же схема управления общиной.

54

Ленин Владимир Ильич (фамилия при рождении — Ульянов, также известен под двойной фамилией Ульянов-Ленин; (1870 — 1924 гг.) российский революционер, крупный теоретик марксизма, советский политический и государственный деятель, создатель Российской социал-демократической рабочей партии (большевиков), главный организатор и руководитель Октябрьской революции 1917 г. в России, первый председатель Совета народных комиссаров РСФСР и Совета народных комиссаров СССР, создатель первого в мировой истории социалистического государства.

55

ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ЦЕНТРАЛЗМ — принцип построения системы власти, основанный на выборности руководящих органов снизу до верху, подотчётность их народу, периодическую отчётность как перед нижестоящими, так и перед вышестоящими органами, подчинении меньшинства большинству, обязательность решений высших органов, для низших // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 373.

56

Сталин Иосиф Виссарионович (настоящая фамилия — Джугашвили, груз. იოსებ ჯუღაშვილი (1878 (по официальной версии — 1879) — 1953 гг.), российский революционер, советский политический, государственный, военный и партийный деятель. С 03.04.1922 по 10.02.1934 г. — генеральный секретарь, затем — секретарь ЦК ВКП (б) (с 1952 г. — КПСС), с 19.12.1930 г., после занятия должности В. М. Молотовым председателя Совета народных комиссаров СССР вместо А. И. Рыкова, фактический руководитель СССР. Маршал Советского Союза, Генералиссимус Советского Союза. Народный комиссар обороны СССР (с 19.07.1941), Председатель Совнаркома СССР и Председатель Государственного комитета обороны СССР.

57

Сталин И. В. Организация Российской Федеративной Республики // Дальне-Восточные Известия. 1918. №71.

58

Как пример, см.: Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике: постановление Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 27.04.1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №30, ст. 370.

59

См.: Ленин В. И. Доклад комиссии по национальному и колониальному вопросам 26 июля // Полн. собр. соч. Т. 41. С. 244—245.

60

Были и другие точки зрения на развитие государственности у туземных народов. Суть проблемы сводилась к вопросу, по какому пути идти в отношении взаимодействия с этими народами: известную мировой практике форму резерваций или новую форму, основанную на общегосударственной собственности на средства производства — Советы. Известный этнограф и сибиревед В. Г. Богораз-Тан и общественный деятель Д. Е. Лаппо предлагали использовать апробированную к тому времени форму управления аборигенными народами — резервацию. Обосновывая это тем, что соприкосновение отсталых народов с цивилизацией вызовет гибельные последствия для них, как это случилось в ряде капиталистических стран. Подробнее см.: Богораз-Тан В. Г. О первобытных племенах (Наброски к проекту организации управления туземными племенами) // Жизнь национальностей, 1922. №1.

61

КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., Политиздат. 1970. Т. 2. С. 252, 255.

62

Что касается появления на Дальнем Востоке в составе, вначале в Дальневосточном крае, затем Хабаровском крае, еврейской автономии то создание Еврейской автономной области вызвано проблемой советизации еврейского населения после 1917 г. Советизация евреев большевиками виделась в отвлечении их от видов деятельности, считавшихся буржуазными (финансы, торговля, мелкое ремесленничество) и приобщении к физическому труду, желательно аграрному. Для этого необходимо было найти пустующие земли и переселить туда еврейских бедняков европейской части страны, лишённых средств к существованию из-за отмены частной собственности. Именно с этой целью и была создана в 1930 г. Еврейская (первоначально — национальная) затем автономная область.

63

Подробно этот период рассмотрен автором в монографии. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 184—215. Этому вопросу посвящался и ряд работ дальневосточных учёных в XXI в. Как пример, см.: История Дальнего Востока России. Дальний Восток России в период революций 1917 г. и Гражданской войны. Владивосток: Дальнаука. 2003. Т. 3. Кн. 1; Ципкин Ю. Н. Антибольшевистские режимы на Дальнем Востоке России в период гражданской войны (1917 — 1922 гг.). Хабаровск, 2003; Швец И. В. Гражданская война в Сибири и на Дальнем Востоке России: борьба республиканской и монархической тенденций (1917 — 1922 гг.): Автореф. дисс.… канд. истор. наук. Комсомольск-на-Амуре: Комсомольский-на-Амуре технический ун-т. 2007.

64

В Кратких тезисах по Дальне-Восточной Республике, утверждённых ЦК РКП (б) 13.08.1920 г., указывалось, что ДВР существует до полного удаления японских войск с территории Дальнего Востока. По форме организации власти — это буржуазно-демократическая республика, но правящей партией в ней должна быть Коммунистическая партия.

65

Н. А. Авдеева, А. А. Азаренков, В. Г. Балкова, Н. Г. Кулинич, В. В. Сонин, Р. Ю. Кочановская и другие (подробнее см.: Ципкин Ю. Н. Дальневосточная Республика: была ли альтернатива? (Некоторые вопросы истории) // Отечественная история, 1993. №3); Мухачев Б. И. О характере деятельности исполкомов и нарревкомов Северо-Востока в период ДВР (1920 — 1922 годы) // В сб. «История и культура народов Севера Дальнего Востока». М.: Наука. 1967. С. 104—109.

66

Необходимо отметить, что подобное положение республик было не только на Дальнем Востоке. Первоначально автономные республики, в большинстве своём, выглядели почти как независимые государства.

67

Сонин В. В. Становление Дальневосточной республики (1920 — 1922 гг.): Автореф. дисс.… д-ра истор. наук. Владивосток, 1990. С. 33.

68

ГАХК. Ф. Р-1115, оп. 1, д. 2, л. 13.

69

Дальневосточная область существовала до 1926 г., затем она была преобразована в Дальневосточный край.

70

Камчатская область была введена в состав Дальневосточной области Постановлением Президиума ВЦИК и СНК РСФСР от 25.07.1923 г. // Очерки истории дальневосточных организаций КПСС (1900 — 1937). Хабаровск, 1982. С. 193.

71

Об утверждении декларации и договора об образовании СССР: постановление I съезда Советов СССР от 30.12.1922 г. // Съезды Советов в документах. 1917 — 1936. Т. III. 1960, с. 18.

72

Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик (утв. ЦИК СССР 06.07.1923 г. и II Всесоюзным съездом Советов 31.01.1924 г.).) // СУ РСФСР. 1923. №81, ст. 782; 1924. №29—30, ст. 274.

73

Одновременно ст. 6 устанавливала, что «Территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия, а равно для изменения, ограничения или отмены статьи 4-й требуется согласие всех республик, входящих в Союз ССР». Эта норма дублировалась во всех союзных конституциях. Так в Конституции СССР 1977 г. в ст. 78 закреплялось, что «Территория союзной республики не может быть изменена без её согласия. Границы между союзными республиками могут изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом СССР» // Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Юрид. лит., 1980. Формально это положение в СССР соблюдалось. Территории передавались по взаимному согласию соответствующих республик.

74

Конституция РСФСР 1925 г. (утв. Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 г.) // СУ РСФСР. 1925. №30, ст. 218.

75

Подробнее см.: Шураев В. Разработка Конституции РСФСР 1918 года (апрель — июнь 1918 г.) // Вопросы истории. 1947. №12. C. 23—42; Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. 2-е изд., перераб. М.: Зерцало-М, 2003.

76

Необходимо отметить, что до вхождения в СССР Украина и Белоруссия имели, как и РСФСР, свои конституции.

77

Так, решение об образовании Якутской автономной области Коллегия Наркомнаца РСФСР приняла 06.01.1922 г. Президиум ВЦИК РСФСР постановление об образовании АЯССР принял 16.02.1922 г. // Якутия. Хроника, факты, события: 1917 — 1953 г. Ч. 2 / сост. А. А. Калашников [Текст]. Якутск: Бичек. 2004. С. 36, 37.

78

По-видимому, термин «Конституция» для основного закона автономий был взят ими по примеру конституций штатов США. Но в США конституции были именно учредительными документами штата, образованного первоначально в виде самостоятельного государственного образования и вошедшего затем в состав федерации. Так, штат Делавэр обзавёлся собственной конституцией в 1776 г. одновременно с провозглашением себя штатом. Конституция штата Калифорния была принята 13.11.1849 г., как штат США, он был образован 09.11.1850 г.

79

Якутская АССР собственную Конституцию приняла в 1924 г. В 1926 г. ЯАССР принимает новый текст Конституции и представляет его на утверждение Всероссийскому съезду Советов. Комиссия при ВЦИК, образованная в 1926 г. для предварительного рассмотрения представленных на окончательное утверждение конституций автономных республик, высказалась большинством голосов против определения АССР как государства, мотивируя тем, что объем прав автономной республики не даёт возможности называть её государством. IX Всеякутский съезд Советов (09.03.1937 г.) по докладу председателя Редакционной комиссии принял постановление «Об утверждении Конституции (Основного Закона) Якутской АССР». Новый текст Конституции был представлен на утверждение в ВС РСФСР. Но утверждена она была только 02.06.1940 г. третьей сессией Верховного Совета РСФСР первого созыва, единым пакетом совместно с конституциями других АССР. (См.: Третья сессия Верховного Совета РСФСР первого созыва. (28 мая — 2 июля 1940 г.). Стенографический отчёт. М.: Издание ВС РСФСР. 1940 г. С. 290—314). Такая долгая работа над документом объясняется попытками разработчиков конституции внести в неё националистические и сепаратистские нормы. И об этом мало кто из сегодняшних исследователей говорит. К сожалению, эта же тенденция вновь оживёт в нормах Конституции Республики Саха (Якутия) (далее, РС (Я)) после 1992 г., что заставит федеральный центр на первых порах (последнее десятилетие ХХ столетия) молча их «проглотить».

80

Выступая с докладом на XII съезде РКП (б) 23.04.1923 г. И. В. Сталин так определил федеративные принципы нового государственного образования «Советская федерация установила сотрудничество между народами по линии хозяйственной, по линии военной, по линии политической. <…> Основа этого Союза — добровольность и правовое равенство. <…> Право нации на самостоятельное государственное существование, — то, что раньше называлось правом на самоопределение». См.: Сталин И. В. Национальные моменты в партийном и государственном строительстве. М.: ОГИЗ. Государственное издательство политической литературы. 1938. С. 6—7.

81

Об утверждении Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: постановление Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937 // СУ РСФСР. 1937. №2, ст. 11.

82

Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации… С. 43.

83

Эстонская ССР приняла Декларацию о суверенитете 16.11.1988 г.; Литовская ССР — 26.05.1989 г.; Латвийская ССР — 28.07.1989 г.; Азербайджанская ССР — 23.09.1989 г.; Грузинская ССР — 26.05.1990 г.; Российская СФСР — 12.06.1990 г.; Узбекская ССР — 20.06.1990 г.; Молдавская ССР — 23.06.1990 г.; Украинская ССР — 16.07.1990 г.; Белорусская ССР — 27.07.1990 г.; Туркменская ССР — 22.08.1990 г.; Армянская ССР — 23.08.1990 г.; Таджикская ССР — 24.08.1990 г.; Казахская ССР — 25.10.1990 г.; Киргизская ССР — 15.12.1990 г. Большинство Деклараций провозгласили приоритет своих конституций, в том числе и РСФСР, над правовыми актами СССР.

84

См.: Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 09.04.1990 г. // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №16, ст. 267.

85

Ст. 45 Конституции СССР устанавливала, что «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии». (Курсив наш, Б.Х. и Е.Ш.). См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления: Закон СССР от 26.12.1990 №1861-I // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. №1, ст. 4.

86

См. Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР: Закон СССР от 14.03.1990 №1360-I // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №12, ст. 189.

87

Пост Президента РСФСР был введён по результатам всероссийского референдума проведённого 17.03.1991 г. Оформлен введением в Конституцию РСФСР главы 13¹ «Президент Российской Федерации». Статус Президент определён Законом РСФСР от 24.04.1991 №1098—1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №17, ст. 512.

88

В Хабаровском крае председателем Хабаровского краевого Совета народных депутатов стал Н. И. Данилюк, председателем Хабаровского крайисполкома — В. В. Литвинов.

89

Верховный Совет РСФСР 21.08.1991 г. принял Постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» (см. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 22.08.1991. №34, ст. 1125), которым была введена «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа».

90

Перипетии российского губернаторства этого периода очень подробно рассмотрены В. В. Ивановым в работе «Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов). См.: В. В. Иванов. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов) Том I. Книга I // URL: https://izdanieknig.comf. 2019. Дата обращения 20.03.2021.

91

См.: О главах администраций Вологодской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Ульяновской и Челябинской областей, Ставропольского и Хабаровского краёв: Указ Президента РФ от 24.10.1991 №154 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991 №44, ст. 1473.

92

О представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР: Указ Президента РСФСР от 24.08.1991 №87 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №35, ст. 1161.

93

В последующем Президент РФ реформирует институт президентского представительства в регионах созданием 7 федеральных округов и назначением в них своих полномочных представителей. Первым представителем Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе был назначен К. Б. Пуликовский. В 2010 г. был создан 8 федеральный округ (Северо-Кавказский Федеральный Округ) и в 2014 г. 9 — (Крымский Федеральный Округ). См.: О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13.05.2000 №849 (ред. 04.02.2021) // СЗ РФ. 2000. №20, ст. 2112.

94

О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации: Закон СССР от 26.04.1990 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №19, ст. 329.

95

Из 16 АССР входивших в состав РСФСР 15 республик приняли Декларации о суверенитете, и только одна АССР — Дагестанская АССР Декларацию не принимала.

96

Декларация о государственном суверенитете Якутской-Саха Советской Социалистической Республики (принята второй сессией Верховного Совета ЯАССР двенадцатого созыва 27.09.1990 №226-XII) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1990 — 1991 годы. С. 7. Декларация была принята немногим больше чем через месяц после того, председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин разрешил республикам брать столько суверенитета, сколько они смогут проглотить.

97

В связи с этим нелишним будет напомнить, что авторы «Федералиста» отметали все сомнения о том, что «…законы Союза должны быть высшими законами страны.… В противном случае речь бы шла о простом договоре, зависящем от доброй воли участников, а не о правительстве, т. е. ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ И ВЕРХОВЕНСТВЕ». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 216. Необходимо отметить, что подобное поведение составной части единого союзного государства не есть изобретение Союзных (СССР) республик и республик в составе РСФСР. О возможности подобного писал ещё в 1788 г. Дж. Мэдисон. В частности, он, отмечал, что «Все примеры, взятые из древнейших и современных конфедераций, свидетельствуют, что именно члены этих союзов обнаруживали сильнейшую склонность лишать общее правительство его полномочий при весьма слабой способности последнего защищать себя от подобных посягательств». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея…С. 310.

98

См.: Якутские ведомости. №3. 1991. (Закон утратил силу).

99

См.: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. (Вместе с «Протоколом к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 08.12.1991 г. в г. Минске Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР), Украиной). (Соглашение заключено в г. Минске 08.12.1991) (Протокол подписан в г. Алма-Ате 21.12.1991) // Дипломатический вестник. 1992. №1. С. 3—6. Соглашение констатировало, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитической реальности прекращает своё существование». Истинная цель этого документа была раскрыта Б. Н. Ельциным в докладе Президенту США Д. Бушу 08.12.1991 г. о прекращении действия союзного договора 1922 г. и об окончании деятельности государственных структур бывшего Союза, подписании документа о создании СНГ. Ельцин сказал: «Это попытка сохранить содружество, но освободить нас от тотального контроля центра, который более 70 лет раздавал указания. Это очень серьёзный шаг, но мы надеемся, мы убеждены, мы уверены, что это единственный выход из критической ситуации, в которой мы оказались» <…> «Господин президент, должен сказать вам конфиденциально, что президент Горбачев не знает об этих результатах…». (Варенцова А. Ельцин отчитался перед Бушем за развал Союза // РГ. 2016. 08 декабря).

100

ПРОТОГОСУДАРСТВО (от др. греч. prώtoς первый + государство) — политическая единица, которая не представляет полностью институционализированное или автономное суверенное государство. Т.е. ещё не сложившееся политическое образование, предгосударственные основы управления обществом // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 740.

101

ХИМЕРА (от др. греч Χίμαιρια, англ. chimerical — несбыточный) — неосуществимая мечта, призрак, несбыточная фантазия. Там же. С. 986.

102

О причинах такого превращения говорил ещё в 1787 г. Дж. Джей предупреждая, что как только «…разумная политика и толковое управление» одной из составляющих бывшего союзного государства (в тексте конфедерации) приведёт к тому, что «…какая-то нация <…> вырвется вперёд, опережая соседей в политическом отношении, — а причины этого могут быть разными, — соседи станут смотреть на неё с завистью и страхом. Эти чувства подтолкнут их к тому, чтобы поощрять и поддерживать всё, что может хоть сколько-нибудь уменьшить её значение, и воздержаться от шагов, способствующих или даже гарантирующих её процветание. Пройдёт совсем немного времени, прежде чем она почувствует враждебное отношение, и тогда только начнёт терять доверие к соседям, но станет относиться к ним с такой же враждебностью. Недоверие закономерно порождает недоверие. Ничто так быстро не подрывает добрые отношения между странами, как оскорблённая зависть и ложные обвинения, откровенные или завуалированные». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 49—50.

103

Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 №908-XII) (ред. от 15.06.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Сборнике законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год, ст. 90.

104

Не менее половины статей Конституции не соответствуют основному закону Российской Федерации. Депутаты Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) 17.07.2009 г. изменили Конституцию республики. Из текста основного закона убраны положения о суверенитете и гражданстве Якутии. Решение было принято по требованию Конституционного суда России. Но ещё несколько лет Конституция РС (Я) приводилась в соответствие Конституции РФ.

105

См.: О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР: постановление ВС РСФСР от 11.10.1991 №1741—1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. №42, ст. 1328.

106

Как пример см.: О выборах Президента Якутской — Саха ССР: постановление Президиума ВС РСФСР от 18.11.1991 №1893—1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №47, ст. 1625.

107

Подробнее см.; Иванов В. В. См. Глава субъекта российской федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов)…

108

См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №42, ст. 1328.

109

Одной из первых АССР введшей пост президента была Якутская АССР. См.: О Президенте Якутской-Саха ССР: Закон Якутской-Саха Советской Социалистической Республики от 16.10.1991. №644-XII // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1990 — 1993 гг. Т. 2. С. 157. На всенародных выборах, прошедших 20.12.1991 г. первым Президентом в истории Якутии был избран Михаил Ефимович Николаев.

110

Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №10, ст. 133.

111

О Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 09.08.1990 г.: Указ Президента СССР от 23.08.1990 №628 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. №35, ст. 682.

112

Тихоокеанская звезда, 1990. 16 августа; Магаданская правда, 1990. 16 августа.

113

См.: Магаданская правда, 1990. 1 сентября.

114

Советская Чукотка, 1990. 11 октября.

115

См.: Как делаются государства, или декларация о суверенитете с одним восклицательным знаком и множеством вопросительных // Магаданская правда, 1990. 19 октября; В одной лодке // Магаданская правда, 1990. 15 ноября; Чукотская автономная республика: что зависит от нас // Золотая Чукотка. 1990. 16 ноября; В смене ли «вывески» дело // Магаданская правда, 1990. 20 ноября; Что даст Чукотке статус республики // Золотая Чукотка. 1990. 20 ноября; Не мы обидели Чукотку // Магаданская правда, 1990. 4 декабря.

116

О Чукотской автономии // Магаданская правда, 1990. 24 октября.

117

См.: Быть или не быть Еврейской Автономной Советской Социалистической Республике // Тихоокеанская звезда, 1990. 26 декабря.

118

Цитата взята из: Хроника важнейших событий ЕАО // Еврейская автономная область: энциклопедический словарь. Хабаровск, 1999. С. 358.

119

См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №16, ст. 501.

120

См.: Государственный архив ЕАО. Ф. 500. Оп. 1. Д. 7а. С. 73.

121

Каштанюк В. А. Антиобъединительные тенденции в отношении политики укрупнения регионов Дальнего Востока Российской Федерации // Регионология Regionoljgy, 2014. №1. С. 19—20.

122

См. Пищук М. Д. «Республики не будет». Еврейская АО и её путь к самостоятельности в 1990 — 1991 гг. // Левые идеологии, движения и организации в истории. Исторические документы и актуальные проблемы археографии, источниковедения, российской и всеобщей истории нового и новейшего времени: Сборник материалов Девятой международной конференции молодых учёных и специалистов «Clio-2019» / [Отв. редактор А. К. Сорокин]. М.: Политическая энциклопедия. 2019.‎ С. 317—320.

123

Но Закон, регламентирующий процедуру отзыва, принят не был.

124

Указ Президента Российской Федерации от 07.08.1992 №828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее, САПП РФ). 1992. №7, ст. 385.

125

Договор не подписали Чечня и Татарстан. Чечня пошла по пути открытого военного сопротивления федеральному центру с целью выхода из состава Федерации, что вылилось в братоубийственную войну. Татарстан продолжает многолетнюю политическую возню за особый статус республики, выторговывая себе те или иные политические и экономические преференции, закрепив их в подписанном позже (15.02.1994 г.) отдельном договоре (См. Вестник Арбитражного Суда РФ. 1994. №6.).

126

Текст Договора официально опубликован не был. Неофициальный текс был опубликован в приложении к изданию «Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России. Приложение: Федеративный договор». М.: Издание Верховного Совета Российской Федерации. 1992. С. 79—107. Справочная система «КонсультантПлюс» даёт сноску на следующий документ: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994. (Далее, в данном издании, документ называется — Федеративный договор).

127

Съезд народных депутатов Российской Федерации постановил «Включить содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию Российской Федерации». См.: Постановление съезда народных депутатов Российской Федерации «О Федеративном Договоре» от 10.04.1992 №2689—1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 23.04.1992. №17, ст. 898.

128

Это последняя редакция российской советской Конституции. Именно в ней нормы советского права были дополнены или заменены нормами буржуазного либерального права. Так из ст. 6 была удалена норма о руководящей и направляющей силе советского общества коей в советской конституции объявлялась КПСС; из ст. 10 удаляется положение о социалистической собственности на средства производства в форме государственной (общенародной) собственности; вместо «личной собственности» (ст. 12) в ст. 13 вводится термин «собственность граждан»; была полностью удалена ст. 25 о единой системе народного образования в стране; но зато появилась ст. 32 в которой закреплялось положение о том, что «Общепризнанные международные номы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ»; из ст. 51 удалили норму о том, что «Брак основывается на добровольном согласии женщины и мужчины», гл. VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» была разбита на две главы: гл. VI¹ — «Органы государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе РСФСР» и гл. VII — «Местное самоуправление в Российской Федерации» и т. д.

129

Так, ст. 3 Конституции Российской Федерации — России в редакции Закона РФ от 09.12.1992 №4061-I устанавливала, что «Система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими её республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». В соответствии со ст. 78 Республики в составе Российской Федерации объявлялись государствами, обладающими на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации. «Республика имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции Российской Федерации и учитывающую особенности данной республики». Статьи 82 и 84⁷ фиксировали, что в составе РФ находятся автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения. Без расшифровки их статуса. Статья 136¹ определяла Советы народных депутатов края, области, автономной области и автономного округа представительными органами государственной власти соответствующей территории, полномочия которых определялись законами РФ. В отношении органов и статуса городов федерального значения Конституция вообще ничего не говорила. Глав 17 вводила понятие местного самоуправления, которое «…обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закреплённых за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов».

130

Термин «субъект Российской Федерации» впервые был зафиксирован в первом абзаце Протокола к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации от 31.03.1992 г. В декабре 1992 г. термин был внесён в Конституцию РФ 1978 г. (в ред. 1992 г.) См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации — России: Закон РФ от 09.12.1992 №4061—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1993. №2, ст. 55. Затем перенесён в Конституцию РФ 1993 г. Правда А. В. Лесин говоря об истории термина «субъект РФ», первое упоминание этого термина в российском правовом поле связывает с Конституцией РСФСР — РФ 1978 г. (в ред. 1992 г.) Он пишет следующее «В Конституцию (Основной закон) Российской Федерации — России в 1992 году включили понятие „субъект Российской Федерации“», что как видим, несколько не соответствует действительности. См.: Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский государственный университет. 2012. С. 15.

131

Москва и Санкт-Петербург стали называться городами федерального значения с декабря 1992 г. (См.: Закон Российской Федерации от 09.12.1992 №4061—1…). Тогда же их окончательно приравняли к краям и областям, а, следовательно, мэров — к главам администраций.

132

См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России. Приложение: Федеративный договор. М.: Издание Верховного Совета Российской Федерации. 1992. С. 99.

133

См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закона РСФСР от 21.04.1992 №2708—1// Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №20, ст. 1084.

134

Данный уровень государственного управления регламентировался законом от 05.03.1992 №2449—1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №13, ст. 663.

135

Уровень местного самоуправление регламентировался Законом РСФСР от 06.07.1991 №1550—1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29, ст. 1010.

136

На наш взгляд обозначение данного уровня власти и управления как «государственный» вносит заметную смуту в головы отдельных региональных руководителей и националистически настроенной части населения и приводит к сепаратистским тенденциям на таких территориях. Наиболее красноречивым примером здесь может быть борьба Республики Татарстан с федеральным центром за особый статус и прежде всего, как суверенного государства. По мнению авторов, данному уровню управления больше подходит российское определение — «земство», что как раз и сможет погасить сепаратистские тенденции.

137

Правда, что такое «самоуправление», пока никто не понимал, как покажут последующие попытки дать его определение на законодательном уровне, но Европа требовала! На наш взгляд вброс термина «самоуправление» для данного уровня управления в российский юридический лексикон в тот период, как и в дореволюционный, было чистейшим политическим шулерством по отношению к населению Российской Федерации.

138

Будет ли Приморье республикой? // Утро России. 1993. 07 июля.

139

Решение краевого Совета // Утро России, 1993. 16 июля.

140

Закон Российской Федерации о непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации // Российская газета, 1992. 8 июля. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 г. признано право Чукотского АО на непосредственное вхождение в РФ в качестве субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. №2—3. С. 53—59.

141

Так Совет народных депутатов Нанайского района Хабаровского края обсуждал вопрос об образовании на базе района Нанайской республики.

142

См., например, Коржаков A.B. Борис Ельцин: от рассвета до заката. Послесловие. М., 2004. С. 205—209.

143

См.: О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации: Закон Российской Федерации от 01.04.1993 №4733—1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. №16, ст. 561.

144

О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23.08.1993 №1313 // САПП РФ. 1993. №35, ст. 3313.

145

См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № З-2 «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года „О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации“ и „Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года“» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №6. На наш взгляд основной причиной издания Указа №1400 явилась угроза со стороны Съезда возможным импичментом Б. Н. Ельцину.

146

О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.09.1993 №1400 // САПП РФ. 1993. №39, ст. 3597.

147

См.: Постановление Президиума Верховного совета РФ от 21.09.1993 №5779-I «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б. Н. Ельцина» // Российская газета, №184 (800), 23.09.1993 г.; Постановление Съезда народных депутатов РФ от 24.09.1993 №5807-I «О политическом положении в РФ в связи с государственным переворотом» // Ведомости СНД и ВС РСФСР от 24.09.1993, №5807-I.

148

САПП РФ. 1993. №41, ст. 3924.

149

Это второй случай предательства российской политической элитой интересов своей страны, в течение буквально нескольких лет, в угоду западным либеральным требованиям, предъявляемым Российской Федерации под лозунгами доступа к демократическим ценностям, демократизации управления, строительства гражданского общества и т.п., но проведённых ради удовлетворения своих личных корыстных интересов и приведших к катастрофе в управлении, экономики, идеологии и поставивших, теперь уже, на грань развала, Российскую Федерацию.

150

О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16.101993. №1633 // САПП РФ. 1993. №42, ст. 3995.

151

См.: Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов)…

152

См.: Филатов С. А. Совершенно несекретно. М., 2000. С. 364—365.

153

Большинство граждан, принявших участие во всенародном голосовании на территориях дальневосточных субъектов РФ, проголосовало «ЗА» принятие новой Конституции России. В Хабаровском крае «ЗА» новую Конституцию проголосовало 70,46% избирателей от числа внесённых в списки.

154

Здесь и далее под нормотворчеством понимается деятельность уполномоченных на это субъектов по разработке, рассмотрению, принятию и официального обнародования нормативных правовых актов (НПА), которая осуществляется по определённой процедуре.

155

См.: Хачатурян Б. Г. Проблемы конституционализма дальневосточных субъектов Российской Федерации: к истории вопроса (1993 — 1997 гг.). Выступления на IV Международном симпозиуме «Человеческое измерение в региональном развитии». Биробиджан: ИКАРП ДВО РАН. 1998 // Региональные проблемы. №3—4. 1999. С. 75—83; Он же. Последние дни советских органов власти на Дальнем Востоке (к истории вопроса) // Сб.: Россия и социализм накануне XXI века). Хабаровск: ДВАГС. 1999. С. 135—143; Он же. Федеративные и сепаратистские тенденции на Востоке России // Федерализм, 2008. №2 (50). С. 165—174. Усанов В. Е. Становление и развитие парламентаризма в России: историко-правовое и критическое исследование: Монография. М.: ООО «Издательство «Элит». 2008. С. 852; Димитрова Е. Н. Формирование представительных органов власти в Красноярском крае (1990 — 1993) // Социология власти. 2011. №4. С 182—190.

156

См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации… С. 47.

157

Во втором десятилетии XXI столетия, говоря о сути федеративного государства, отдельны учёные вновь связывают современную востребованность федеративного построения российского государства с развитием демократических процессов. Подробнее см. Эбзеев Б. С. Предисловие к кн.: Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства / предисл. Б. С. Эбзеева. М.: Норма. 2001. С. 2; Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета. 2009. С. 5.

158

См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 161.

159

В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведён до «работающего по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не производстве». См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651. Советский энциклопедический словарь к служащим относит лиц, получающих фиксированное жалование (из бюджета государства, Б.Х. и Е.Ш.). И делит их на следующие крупные профессиональные группы: административно-управленческие кадры, инженерно-технические работники (ИТР), и др. группы дипломированных специалистов (научные работники, преподаватели высшей и средней школы, врачи и т.д.), торговые и конторские работники // Советский энциклопедический словарь. М.: «Советская энциклопедия». 1982. С. 1219.

160

Подводя итог советского строительства, авторы монографии «История Российской Государственности» отмечают, двойственные процессы в развитии советской государственности проявляющиеся в том, что, когда одни были направлен на развитие прямой демократии и самоуправления трудящихся, другие — на усиление и укрепление государства, вылившиеся в итоге в политическое перераспределение полномочий в пользу высших органов исполнительной власти и партийных организаций в центре и на местах. // История Российской Государственности: Монография. М.; ИНТЕРПРАКС. 1995. С. 164.

161

Это вывод подтверждает и тот факт, что в первые два десятилетия XXI столетия ряд губернаторов и их заместителей были досрочно освобождены от занимаемых должностей Президентом РФ, а отдельные из них даже отправились на скамью подсудимых, в том числе и дальневосточные, о чём будет сказано ниже. При этом региональные парламенты к этому процессу (контролю за деятельностью губернаторов и отстранения от должностей, не справляющихся с обязанностями) не имели никакого отношения.

162

Так, Глава Администрации Хабаровского края В.И Ишаев анализируя в 1998 г. отношение федерального центра к субъектам РФ, писал: «Когда в Конституции было продекларировано равенство субъектов, то уже на второй день его полностью извратили. Республикам в составе России почему-то дали особый статус… Вспоминаю, как Президент и премьер собирали на совещание руководителей республик отдельно, и нас, глав администраций краёв и областей, — отдельно. Мы задавали вопрос: а почему? Мы же равноправные субъекты Федерации, проблемы у всех одинаковые. Более того, в основном, края и области по численности населения, по экономическому потенциалу, по значимости в политической системе России во многом превосходят республики. Так зачем же, на словах провозглашая одинаковый статус, людей тут же начинают делить по цвету глаз и волос? Почему власть столь упорно следует принципу „разделяй“?» (См.: Тихоокеанская звезда, 01.07.1998).

163

Например, В. В. Иванов говоря о вредности новой мифологии, отмечает рождение таких мифов: «Миф первый: настоящий федерализм немыслим без прямых выборов глав субъектов федерации. Очень часто этот миф базируется на определении федерализма как „территориальной демократии“, а потому прямой выборный способ наделения полномочиями глав объявляется ещё и необходимым элементом демократической системы. Миф второй: в 1990-е гг. все главы в Российской Федерации избирались на прямых выборах. Миф третий: благодаря прямым выборам главы несли не только формальную, но и фактическую ответственность перед населением своих регионов. Вред этих мифов состоит в искажении действительности, исторической и современной. А также, что хуже, в пропаганде, мягко говоря, неподходящих России моделей организации региональной власти». Подробнее, см.: В. В. Иванов. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов)…

164

Например, конституционными собраниями принимались конституции: в Дагестане (1994 и 2003 гг.), в Мордовии (1995 г.), в Республике Марий Эл (1995 г.), в Республике Калмыкия (1994 г.). Конституция Республики Татарстан была принята и провозглашена в соответствии с результатами народного голосования о государственном статусе Республики Татарстан. Путем референдума были приняты Конституция Республики Ингушетия (1994 г.), Конституция Республики Тыва (2001 г.), Конституция Чеченской Республики (2003 г.). Возможность внесения изменений в Конституцию или принятие конституции путем референдума предусматривается также в республиках Дагестан, Мордовия, Марий Эл, Удмуртия.

165

Наиболее точно цели экономических «реформ» в 1991 — 1996 гг. и позицию коммунистов по приватизации охарактеризовал А. Чубайс в своём откровенном агрессивно-циничном высказывании в 2001 г. Было сказано: «Мы занимались не сбором денег, а уничтожением коммунизма. Это разные задачи с разной ценой <…> Мы знали, что каждый проданный завод — это гвоздь в крышку гроба коммунизма. Дорого, дёшево, бесплатно, с приплатой — двадцатый вопрос, двадцатый. А первый вопрос один: каждый появившийся честный собственник в России — это необратимость, это необратимость! <…> Приватизация в России до 1997 г. вообще не была экономическим процессом. Решались совершенно другого масштаба задачи <…> наша главная задача — остановить коммунизм. Эту задачу мы решили! <…> Эту задачу мы решили, когда Зюганов на выборах 1996 г. отказался от лозунга о национализации частной собственности» // Чубайс А. Б. Интервью. 2001. / URL: https:// Forum. msk. ru. (Дата обращения 01.04.2020). Что касается уничтожения советской системы управления, то о целях этих действий говорит речь Б. Н. Ельцина на совместном заседании палат Конгресса США о перспективах развития сотрудничества между Россией и США 17.06.1992 г. которое было похоже на отчёт о выполнении многолетних чаяний капиталистического общества об уничтожении великого советского государства, во главе угла которого была коммунистическая идеология и прежде всего общенациональная собственность на средства производства. Он констатировал, что «Коммунистический идол, который сеял повсюду на земле социальную рознь, вражду и беспримерную жестокость, который наводил страх на человеческое сообщество, рухнул. Рухнул навсегда». См.: URL: https://yeltsin.ru/archive/audio/8995/ (дата обращения 01.04.2020).

166

Аяцков А. Ф. Исторические истоки современного российского федерализма и процесс его становления в условиях трансформации социально-экономической системы России, 90-е годы ХХ века: Дисс.… д-ра. истор. наук. Саратов, 1999. С. 3.

167

Как пример, см.: Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 №2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006. №29, ст. 3119; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 №5-ФКЗ // СЗ РФ. 2007. №30, ст. 3745.

168

См.: О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя: Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 №6-ФКЗ (ред. от 30.12.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2014. №12, ст. 1201.

169

См.: О федеральной территории «Сириус»: Федеральный закон от 22.12.2020 №437-ФЗ // СЗ РФ. 2020. №52 (Часть I), ст. 8583.

170

Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации… С. 81—111.

171

Хабаровский край, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20.10.1938 г. в результате деления Дальневосточного края на Приморский (в состав Приморского края вошли Приморская и Уссурийская области Дальневосточного края, упразднённые в 1939 и 1943 гг. соответственно) и Хабаровский края. В состав Хабаровского края тогда вошли области: Амурская, Хабаровская (упразднена в 1939 г.), Нижне-Амурская (ликвидирована в 1956 г., её районы были подчинены непосредственно Хабаровскому крайисполкому), Камчатская и Сахалинская области, Еврейская автономная область. Краевой центр — г. Хабаровск. В течение последующих лет территория края постоянно уменьшалась, и к началу последнего десятилетия XX столетия в составе края не осталось ни одного территориального образования.

172

Проведённый 16.11.1991 г. в г. Иркутске Съезд народных депутатов Иркутской области одобрил идею разработки и принятия Устава Иркутской области. Основная задача которого «…сводилась к закреплению государственно-правового статуса области как равноправного субъекта Российской Федерации». Подробнее см.: Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: Изд-во ИГЭА. 1997. С. 3.

173

Так в диссертационном исследовании В. А. Лесина «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации» автор, говоря об этапах конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ выделяет три этапа, причём первый у него начинается в 1993 г. с принятием Конституции РФ. Тем самым автор, во-первых, совершенно не учитывает наличие конституций у АССР (хотя тема исследования озаглавлена как «Конституционное (уставное)… законодательство субъектов РФ…) и уставное правотворчество краёв, областей после принятия закона РСФСР «О краевом, областном Совете…» который предоставил краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу возможность иметь региональный устав, во-вторых, сам же несколько позже неоднократно скажет, что автономные республики РСФСР имели свои Конституции. (Подробнее см.: Лесин В. А. «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации»: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. Тюмень. 2012. С. 7, 13, 15). Такая позиция на наш взгляд объясняется тем, что: во-первых, поставив перед собой задачу, рассмотреть конституционное (уставное) законотворчество субъектов РФ В. А. Лесин вынужден был оставить без внимания процесс конституционного (уставного) нормотворчества в АССР, краях, областях в советский период, тем самым сузив исторические рамки исследования; во-вторых, в сегодняшнем понимании устав субъекта РФ это не закон, а особого вида региональный нормативный правовой документ, зачастую принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта РФ не в виде закона субъекта, а постановлением регионального парламента и вводимый в действие после подписания двумя должностными лицами (Так Устав Хабаровского края был введён в действие после принятия постановления Думы №150 от 30.10.1995 г. с формулировкой «Одобрить Устав Хабаровского края…» и подписания Главой Администрации края и председателем Думы). Именно исходя из этого понимания во многих конституциях, уставах субъектов РФ отсутствует, как и в Конституции РФ, термин «основной закон».

174

Нечто подобное было зафиксировано в п. 6 ст. 16 Конституция РСФСР 1924 г. в отношении конституций АССР, а именно — к исключительному ведению Всероссийского Съезда Советов подлежит <…> окончательное утверждение конституций АССР. См.: Постановление XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 г. // СУ РСФСР. 1925. №30, ст. 218.

175

Подробно уставное нормотворчество дальневосточных субъектов РФ в период до 1993 г. рассмотрено автором в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации…

176

Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19.02.1993 №32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним №1—39. 20 января — 10 марта 1993 г. Л. 176.

177

Там же.

178

Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 06.05.1993. №99 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним №74—132. 20 апреля — 30 июня 1993 г. Л. 67.

179

Например, как это сделано в Краснодарском крае. См.: Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости». 10.11.1993.

180

Так, губернатор Сахалинской области Е. Краснояров 17.03.1994 г. опубликовал проект Устава области, разработанный департаментом по вопросам переходного периода администрации области (См.: Советский Сахалин, 17.08.1994); 14 августа 1994 г. полномочный представитель Президента РФ в Амурской области Г. Никандров опубликовал проект Устава области (См.: Амурские вести, 14.08.1994).

181

См.: Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1997. С. 77.

182

См. Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М.: ИНИОН РАН. 1995.

183

Например, в упомянутом выше юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность…» авторы об этой работе в краевом Совете ни словом не обмолвились.

184

В русском языке под «уставом» подразумевается свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определённой сфере государственного управления или хозяйственной деятельности // Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1384. В советском праве под конституцией (от лат. constitutio — устройство) понимался основной закон государства, определяющий общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования органов власти, избирательную систему, права и обязанности граждан // Там же. С. 620. Конституцию РФ 1993 г. Краткий юридический словарь определяет, как источник права высшей юридической силы. Конституция закрепляет основы экономического строя; основы политического строя; основополагающие права и свободы человека; федеративное устройство России; устанавливает систему органов государственной власти… См.: Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики. 2005. С. 299.

185

Термин «местные» обозначал нахождение краевых, областных органов власти и управления ниже уровня органов власти РСФСР, то есть менее значительные.

186

Как пример, см.: Баглай М.В, Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. М., 1996.

187

Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт… С. 7.

188

Буянов Е. В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 — 1997 гг. Благовещенск: Амурский государственный университет. 1998.

189

Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 — 1997 гг.). Хабаровск: СПб. Институт внешнеэкономических связей, экономики и права; Приамурское географическое общество. 2000.

190

Никитина Е. С. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1998.

191

Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. М.: РАГС. 1998.

192

На этом заседании краевой Думы по настойчивому предложению председателя Хабаровской краевой Думы В. А. Озерова в повестку дня был внесён вопрос «О финансировании разработки Устава Хабаровского края». За два дня до этого заседания В. А. Озеров заключил договор на разработку проекта Устава с Дальневосточным институтом законодательства и правоведения (ДВИЗиП). Институт в лице его директора Н. М. Рудякова за разработку Устава просил 90 миллионов (неденоминированных) рублей, В. А. Озеров соглашался на 50 миллионов и предлагал депутатам Думы согласиться с этой цифрой. (См.: Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 — 1.5. Протокол №7 заседания краевой Думы. Постановления, законы, решения и документы к нему. 26 — 27 октября 1994 г. Л. 92.).

193

На этот вопрос отвечают последующие изменения, внесённые в Устав края (принятого в 1995 г.) депутатами второго созыва (1997 — 2001 гг.), по предложению администрации края, усилившие исполнительную власть и показавшие, что подобная система власти — сильная исполнительная власть и бесправная Дума — в крае нужна была, прежде всего, краевому исполнительному органу.

194

Вот как описывала происходящее в краевой Думе журналист краевой газеты Р. Целобанова: «Отчётливо помню тихий шок того момента. Особенно после выступлений претендентов на историческую роль в таком деле. Чьи идеи и взгляды лягут в Устав? По чьим правилам будем жить? Рудякова? (В недавнем прошлом председателя Совета Индустриального района, а ныне директора только что созданного института, кандидата юридических наук). Или Хачатуряна? (15 лет до этого трудившегося военным строителем, хотя и на командных должностях, но строить рисосовхозы и даже ГОК в Многовершинном — это так далеко от разработки документа правового характера). Видимо, и депутатам было не ясно, кем будет создаваться главный документ — людьми каких профессий, каких политических взглядов. А Озеров настаивал, что договор уже подписан, правда, без суммы оплаты. Намекал на политическую направленность некоторых депутатов, явно имея в виду коммунистическую ориентацию Хачатуряна. И как знать, если б не тот готовый уже договор и не давление Озерова, возможно институту было бы отдано предпочтение авторства. Но депутаты, подебатировали о конкурсе, о приглашении консультантов, об использовании готовых в других регионах таких документов, пошли вдруг на компромисс: пусть оба претендента готовят альтернативный варианты». См. Целобанова Р. Страсти по власти // Тихоокеанская звезда, 1995. 20 апреля. Данная журналистская тирада, мягко говоря, вызывает недоумение по следующим позициям: во-первых, корреспондента совершенно не смущало то, что председатель Думы (В. А. Озеров) так же, как и Б. Г. Хачатурян, бывший военный политработник, закончивший то же военное учебное заведение, и в добавок ещё ВПВ им. В. И. Ленина, правда, служивший в пехоте, а не в строительных войсках… По-видимому в глазах корреспондента статус офицера-политработника общевойсковой части (т.е. служившего в закрытых военных гарнизонах) выше статуса офицера-политработника политотдела военно-строительного соединения (строившего военные и гражданские объекты в различных удалённых уголках Дальнего Востока), а поэтому в его (В. И. Озерова) законотворческих способностях, как и способностях остального депутатского корпуса, за исключением бывшего офицера строительных частей (Б. Г. Хачатуряна), журналист не сомневалась; во-вторых, что из всего обширного списка трудовой деятельности Б. Г. Хачатуряна (военной и гражданской, на тот момент — более 30 лет), в котором есть многолетние: служба в ОСНАЗ ГРУ ГШ МО СССР, работа преподавателем ПТУ, учителем истории, обществознания и основ права средней школы и т.д., (именно с должности школьного учителя он и пришёл в депутатский корпус), корреспондент акцентирует внимание читателей на 15-летней службе в строительных войсках с этаким пренебрежением, как будто все остальные депутаты имели огромадный опыт законотворческой работы! Странная, если не больше, логика… На наш взгляд, именно работа в военно-строительных частях, на просторах южных дальневосточных субъектов РФ (Приморского и Хабаровского краёв, Амурской области, ЕАО) позволила Б. Г. Хачатуряну ознакомиться с жизнью и реальными проблемами Дальнего Востока и принимать соответствующие решения будучи депутатом Думы, в том числе приступить к работе по созданию Ассоциации законодателей Дальнего Востока совместно с отдельными депутатами-коммунистами дальневосточных Заксобраний; в-третьих, Б. Г. Хачатурян в это время получал ещё одно высшее образование — юридическое и работал над диссертацией о перспективах государственного строительства в дальневосточных субъектах РФ, результатом которой является, в том числе, и материал этой книги. Интересным на наш взгляд, является и тот факт, что, отработав депутатом ЗДХК два созыва (2006 — 2014 гг. от партии «Единая Россия») Р. Целобанова за весь этот период не внесла ни одного законопроекта, но «шока» это, в течение восьми лет, ни у кого не вызывало! Вот такие голословные заявления в СМИ и безынициативная работа некоторых выборных должностных лиц, зачастую и вызывают неуважение и недоверие к органам государственной власти и отдельным их представителям! Именно с целью показать профессиональную подготовку депутатского корпуса Думы «претендовавшего на историческую роль в таком деле», во всех ранних изданиях и в этом то же, автором и приводится список депутатов, работавших над уставом края и принявших его в 1995 г. (см. приложение 1). Приложение показывает, что опыта уставного правотворчества, и законотворчества у депутатов Думы не было, в то же время, было большое разнообразие в политических взглядах, но «шока», как ни странно, и это ни у кого не вызывало.

195

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1. 6. Распоряжения председателя краевой Думы по основной деятельности. 8 апреля — 29 декабря 1994 г. Л. 70.

196

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к нему. 28 декабря 1994 г. Л. 51.

197

СЕНТЕНЦИЯ (лат. sententia — мнение, изречение, суждение) — изречение нравоучительного характера, нравоучение // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 812.

198

По мнению ряда юристов «…для характеристики конституционно-правового статуса выборного должностного лица субъекта РФ необходимо знать правовую природу… мандата». Подробнее см.: Михалёва Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 297.

199

Поправкой, внесённой в 2013 г. в Федеральный закон №184, установлено что «…конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта». (См. Федеральный закон от 02.04.2013 №30-ФЗ // СЗ РФ. 2013. №14, ст. 1638). Т.е., хабаровские депутаты были на верном пути, но опережали время.

200

Как пример, см.: Хачатурян Б. Г. Не втискивайте «Яблоко раздора». Точка зрения на устав края // Тихоокеанская звезда, 1995. 27 апреля.

201

Характерным примером непонимания сути и значения данного вопроса членами фракции КПРФ А. Громовым и В. Парчинским говорит тот факт, что на заседании фракции последние без объяснения причин предлагали Б. Хачатуряну, члену фракции КПРФ, автору рассматриваемого устава, отказаться от доклада на заседании Думы и предоставить представление Устава какому-нибудь другому депутату Думы… И это было уже не первое такое предложение. Ранее по решению Крайкома КПРФ и фракции А. П. Громов, нежданно-негаданно, стал «инициатором» создания Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», о чём будет говориться ниже в §2.6 гл. 4.

202

О проекте Устава Хабаровского края: Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.03.1995 №30 // Вестник Хабаровской краевой Думы, декабрь 1994 г. — март 1995 г. №2.

203

Перечислить состав депутатской группы автора вынуждает тот факт, что в последующем появилось много желающих приобщится к уставному нормотворчеству в Законодательной Думе Хабаровского края. Так в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность» на стр. 56 упоминаются депутаты, «…внёсшие значительный вклад в разработку Устава края», в том числе А. П. Громов. Но данный депутат не то что не участвовал в этой работе (ни в одну из депутатских групп по подготовке Устава он не входил), а, на наш взгляд, наоборот, больше мешал и пиарился, о чём красноречиво говорилось в сноске 307. Да и последующее голосование депутатов — членов фракции КПРФ (членом которой являлся депутат А. П. Громов), второго созыва ЗДХК, по поправкам в Устав края, красноречиво говорит об их позиции по ряду ключевых вопросов Устава на момент его принятия! Можно предположить, что вся уставная «деятельность», А. П. Громова была направлена на внесение в него именно тех положений, которые в последующем всё-таки были внесены в Устав депутатами второго созыва! По-видимому, в благодарность, за что в последующем В. А. Озеров и включил его в состав депутатов, внёсших «значительный вклад в разработку Устава края».

204

На наш взгляд оценку деятельности комитета и лично депутата Б. Г. Хачатуряна в уставном нормотворчестве и отношение к этому процессу со стороны политической элиты края, позже была дана хабаровскими журналистами. Так в газете «Гранд Экспресс», №16 (815), 15 — 22 апреля 2009 г. в статье «Кукушка хвалит Петуха» о юбилейном заседании, посвящённом 15-летию Думы, отмечалось, что «В 1994 году за разработку краевого Устава группа учёных потребовала 30 миллионов рублей. Борис Григорьевич (Хачатурян), не запросив за свой труд ни копейки, подготовил проект, и его депутаты единодушно признали лучшим!». При этом пишет журналист, устроители юбилея во время проведения мероприятия «…ни словом не упомянули Бориса Хачатуряна» // URL: http://habex.ru (Дата обращения 02.08.2020 г.).

205

На тот момент комитет состоял из трёх депутатов: В. Д. Бубенина, А. Н. Мартыненко, Б. Г. Хачатуряна. В помощь депутатам Думы от аппарата Думы были закреплены ряд его сотрудников, в частности от юридического отдела Думы — М. Н. Литвенюк, от организационного отдела в конце 1994 г. — В. М. Курлович, работу по подготовке Устава курировала начальник юридического отдела Думы И. А. Шашкова. Автографы именно этих работников аппарата Думы зафиксированы на фото 6.

206

Полемика открылась статьёй Ю. Стругова «Вся власть — Советам?» опубликованной в Тихоокеанской звезде 14.04.1995 г. 20 апреля в Тихоокеанской звезде публикуется статья Р. Целобановой «Страсти по власти», затем в Хабаровском экспрессе статья Д. Думского «Диктат губернатора сменит диктатура Думы?», в Молодом Дальневосточнике — статья В. Элькановича «Анекдоты рождаются в Хабаровске». На Хабаровском телевидении в программе В. Смоляка «Политические диалоги» в прямом эфире шло обсуждение двух проектов уставов с участием их разработчиков, депутата краевой Думы Б. Хачатуряна и кандидата юридических наук Н. Рудякова, а также доктора юридических наук, депутата Государственной Думы О. Миронова (члена фракции КПРФ), при широком участии общественности города. 27 апреля в газете «Тихоокеанская звезда» в статье «Не втискивайте «яблоко раздора» депутат Б. Хачатурян (автор данного исследования) говорит о воззрениях авторов «депутатского» проекта на проблему, 19 мая в этой же газете депутат Государственной Думы В. Подмаско в статье «Власть дают избиратели» излагает своё видение построения органов государственной власти в субъекте РФ, применительно к условиям Хабаровского края.

207

См.: Целобанова Р. Устав ещё можно поправить // Тихоокеанская звезда, 1995. 18 мая; Зарев С. Страсти по уставу: избирателям от этого ни тепло, ни холодно // Приамурские ведомости. 1995. 18 мая.

208

Заключение Минюста РФ от 12.05.1995 №02-03-67-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х. и Е.Ш.).

209

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 — 1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к ним. 26—27 июля 1995 г. Л. 11—44.

210

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.2. Стенограмма заседания краевой Думы 26—27 июля 1995 г. Л. 1—89.

211

Заключение Отдела по вопросам федерализма и национальных отношений Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 31.08.1995 №34—14/81; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 25.08.1995 №2.2—805; заключение Минюста РФ от 08.09.1995 №02-01-147-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х. и Е.Ш.).

212

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №13 заседания краевой Думы, решения, постановления, законы и документы к ним. 29—30 ноября 1995 г. Л. 127.

213

На день подготовки исследования здание получило длинное название «Дом официальных приёмов Правительства Хабаровского края».

214

См. Устав Хабаровского края: принят постановлением Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Тихоокеанская звезда», 13.01.1996. №7 (до ст. 37), 16.01.1996. №8 (до конца).

215

О непонимании значения и сути этого документа у населения края говорит фото 9 показывающее порядок размещения Устава края на первой странице краевой общественно-политической газеты, где текст Устав помещён между заметками с новостями, обсуждением ЧП, качества изделий и т. п.

216

См. Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150 «О повторном рассмотрении Устава Хабаровского края» // Сборник основных законов Хабаровского края, принятых Хабаровской краевой Думой за период с апреля 1994 г. по сентябрь 1997 г. С. 3.

217

В 2000 г. Думой и администрацией края была создана совместная рабочая группа по «совершенствованию основного закона края» с целью «привести его в соответствие с федеральным законом» и как пишут хабаровские газеты «…представители администрации края никак не соглашаются с тем, чтобы Дума согласовывала хотя бы некоторые назначения на должность (или снятие с неё) руководителей исполнительной власти крупного ранга». См.: Алексеева Т. По закону, понятиям или уставу? // Тихоокеанская звезда, 2000. 19 января.

218

Как пример, см.: Устав Иркутской области: научно-практический комментарий. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство. АО «Норма плюс». 1995; Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: изд-во ИГЭА. 1997; Хачатурян Б. Г. Уставное право Хабаровского края: учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 2003; Региональное право: Учебник / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008.

219

См. Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1998.

220

Например, при относительно стабильной Конституции США штат Луизиана за 200 лет принял 11 конституций!

221

Примером здесь может служить история регулирования механизма формирования статуса высшего должностного лица субъекта Федерации Федеральным законом №184: от прямых выборов до наделения полномочиями законодательным органом по согласованию с Президентом РФ, опять прямыми выборами или назначением законодательным органом субъекта РФ.

222

Изучение опыта работы представительных органов в зарубежных странах показывает, что законодательные (представительные) орган являются ведущими органами в системе органов государственной власти.

223

Информации о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва в 2011 году // URL: http://www.duma.khv.ru (дата обращения: 28.10.2017).

224

Там же.

225

См.: О краевой стратегии действий по реализации в Хабаровском крае основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 г.: распоряжение Губернатора Хабаровского края от 08.02.2013 №48-р // Собрание законодательства Хабаровского края. 2013. №2 (Ч. I).

226

Справедливости ради необходимо отметить, что подобное отношение к представительному органу (как ко второму в системе органов госвласти субъектов РФ) со стороны руководителей этих органов, просматривается не только у хабаровских депутатов. Так выступая 23.09.2020 г. на церемонии инаугурации губернатора Краснодарского края председатель краевого Заксобрания Ю. Бурлаченко сказал буквально следующее: «…много новых важных дел, которые исполнительной и законодательной ветвям власти предстоит реализовывать вместе» // URL: dinskoi-raion.ru (Дата обращения 27.09.2020 г.). Как видим и здесь законодательный орган на втором месте.

227

ВОЛЮНТАРИЗМ (от лат. voluntas — воля) — деятельность, не считающаяся с объективными законами исторического процесса, характеризующаяся произвольными решениями осуществляющих её лиц.

228

Здесь на наш взгляд уместно напомнить отношение авторов «Федералиста» к проблеме частого изменения законов. Так Дж. Мэдисон отмечал, что «Беспорядочное и беспрестанно меняющееся законодательство не только уже само по себе великое зло, но ненавистно народу, и можно с уверенностью сказать, что население нашей страны <…> ни за что не успокоится, пока не будет покончено с чехардой и нерешительностью в правительствах штатов» // Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 239.

229

См.: Краевая Дума: год особо резонансных законов // Тихоокеанская звезда, 2015. 24 декабря. Газета вышла за день до 20-летнего юбилея принятия Думой Устава края.

230

См.: Петрачков С. Устав Приморского края — 20 лет спустя // Владивосток, 2015 г. 25 июля.

231

Так, 11.11.2014 г. телерадиокомпания «Альметьевск РТВ» сообщала, что «Памятный подарок накануне получили альметьевцы. В день празднования дня конституции в городе прошла акция, раскрашенная в зелёно-бело-красный цвета. Патриотический символ праздника в этот день получили сотни горожан. Акция влилась в непрерывную цепь праздничных действий, прошедших во всех городах Татарстана» // http://www.almetievsk-ru.ru (дата обращения: 20.11.2017). Информационное агентство «Татаринформ» 06.11.2015 г. публикует статью «Сегодня день Конституции Республики Татарстан», а интернет издание «нашареспублика» сообщает: «Татарстан отмечает День конституции» // http://sntat.ru (дата обращения: 15.10.2017).

232

История конституции Республики Бурятия примерно такая же, как и у многих других республик (бывших АССР) в составе РФ. Первым документом, регулирующим государственное устройство на этой территории, было Положение об устройстве Бурят-Монгольской АССР, принятым в 1923 г. и подписанным в сентябре этого года М. И. Калининым. В 1937 г. VII Чрезвычайный съезд Советов Бурят-Монгольской АССР утвердил первую Конституцию республики. В мае 1978 г. была принята Конституция Бурятской АССР. 22.02.02.1994 г. Верховный Совет Бурятии принял Конституцию Республики Бурятия.

233

Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность. Хабаровск: Издательский дом «Приамурские ведомости». 2013. С. 55.