Международный переговорный процесс

В. Н. Вежновец

В пособии раскрываются тактика и методика осуществления международных переговоров, анализируются основные положения международного договорного процесса, методика использования юридической техники в конструировании договорных правовых норм, вносятся предложения, направленные на совершенствование международного правотворческого процесса. Предназначено для практических и научных работников, обучающихся, преподавателей.

Раздел I. Международные переговоры

Глава I. Сущность переговорного процесса

1.1. Понятие международного переговорного процесса

В настоящее время, международные правовые акты, в том числе и Венская конвенция о праве международных договоров от 23.05.1969 г. (далее — Венская конвенция 1969 г.) [5], к сожалению, не определяет, что следует понимать под заключением международного договора, сущность и содержание международного договорного процесса. В научной литературе юридический процесс заключения международного договора, сущность и содержание международного договорного процесса, характеризуется следующими признаками:

во-первых, это организационная форма деятельности, которая всегда связана с рассмотрением таких обстоятельств и фактов, которые базируются на праве и влекут определенные юридические последствия;

во-вторых, это совокупность правовых форм деятельности исключительно уполномоченных на то субъектов;

в-третьих, это такая область человеческой деятельности, которая представляет собой органическую взаимосвязанную систему действий по совершению операций с нормами права;

в-четвертых, всегда рассматривается как деятельность, результат которой завершается принятием соответствующих правовых актов;

в-пятых, это определенный алгоритм последовательно совершаемых действий, требующий процессуальной регламентации;

в-шестых, для юридического процесса характерно использование различных методов и средств юридической техники, а также других областей знаний, особенно лингвистики.

Соглашаясь с вышеизложенным, уточним, что международный договорный процесс, как подотрасль права международных договоров, включает отношения, связанные с:

нормотворчеством: правилами согласования воль акторов международных отношений относительно содержания договорных норм;

учредительной деятельностью международных акторов по созданию международных организаций;

правоприменительным процессом по реализации норм международного права;

мониторинговой деятельностью исполнения норм международного права;

ответственностью субъектов международного права [6, с.652—653].

Отметим, что разработке договорных норм предшествует кропотливая работа заинтересованных акторов по организации переговоров, их проведении, согласовании договорных новелл, результатом которой является международный договор.

Во второй половине 20 века увеличилось количество ведущихся переговоров, расширился спектр обсуждаемых проблем, все большее число людей стало вовлекаться в переговорный процесс в качестве участников или экспертов. Для Республики Беларусь актуальность переговоров возросла с обретением ею независимости. В новых условиях правоохранительные органы страны самостоятельно заключают международные межведомственные соглашения по противодействию новым вызовам и угрозам в сфере безопасности. Тем более, что изучение переговоров в советское время было сосредоточено в г. Москве. Эти причины заставляют обращаться к анализу переговорного процесса в международных отношениях, его теоретическому осмыслению, а также к разработке практических рекомендаций, направленных на оптимизацию переговорного процесса. Из сказанного следует, что разработка научного аппарата, позволяющего анализировать переговоры и направленного на создание теории переговорного процесса, является важнейшей задачей права международных договоров. Поскольку важнейшей составной частью международных отношений являются межгосударственные отношения, то основное внимание в данном пособии уделяется межгосударственным переговорам.

Важно подчеркнуть, что переговоры в предлагаемом издании анализируются не с точки зрения их содержания, результатов или позиций их участников, что является более традиционным политологии, психологии, международных отношений, а с точки зрения процессуальной, технологической стороны. Однако необходимо иметь в виду, что при этом происходит определенное абстрагирование от содержательных аспектов переговоров. Последнее представляется целесообразным и оправданным с научной точки зрения, поскольку дает возможность построить определенную модель переговоров. В то же время следует учитывать, что подобное абстрагирование не позволяет описать всего богатства, разнообразия и особенностей каждых конкретных международных переговоров, а лишь обозначить их основные направления.

И так, понятие «переговоры» является русским эквивалентом английского термина «negotiation», также французского «negociation», которые происходят от латинского «negotium», то есть ni — нет и otium — досуг. В древности этот термин употреблялся в связи с деятельностью купцов (от французского — «negociant» или английского «negotiant» — торговец, негоциант). Представляется возможным выделить два аспекта переговоров: содержательный (о чём стороны хотят договориться) и процессуальный (как будут договариваться). Переговоры — один из самых древних инструментов улаживания межгосударственных разногласий, появившийся одновременно с развитием международных отношений.

Приходится сожалеть, что ни наука, ни практика до сих пор не предложили какой — то единый алгоритм действий, составляющий международный переговорный процесс. По нашему мнению, сюда должны войти правила поведения на переговорах, согласование целей и задач договаривающихся сторон, унификация процесса, механизмы верификации и мониторинга достигнутых соглашений. Это позволит решить две взаимосвязанные научные и практические задачи: с одной стороны, универсализировать переговорное пространство и распространить его на все новые сферы международных отношений, а с другой — его унифицировать, то есть подчинить единообразным стандартам и операционным принципам.

Для этого необходимо систематизировать знания о переговорах как специфической области человеческой деятельности с древних времён до наших дней; осуществить поиск средств и методов предельного управления переговорным процессом; по возможности предложить пути унификации переговорного стиля, доступного представителям разных профессий и образования.

Речь идёт о попытке создания некоей переговорной технологии разработки и принятия решений в сфере международного сотрудничества на основе консенсуса, способных стать гарантией достаточно устойчивого мирового порядка. Задачу мы ставим перед собой не из лёгких, но в принципе отвечающей по духу нашим возможностям.

Подчеркнём, что каждый период в развитии международных отношений выдвигал на видное место проблему доминирующих инструментов и средств решения проблем. Современный период характеризуется возрастающей ролью переговоров в решении международных проблем. Но и возрастают риски, связанные с ошибками и непрофессионализмом участников переговоров. Нерешенность многих глобальных проблем, касающихся экономики, экологии, противодействия экстремизму и терроризму, нелегальной миграции, незаконному обороту наркотических средств и прекурсоров, оружия и боеприпасов может значительно дестабилизировать миропорядок, создать конфликтные ситуации в разных регионах планеты, а может быть поставить мир на грань катастрофы. Возрастает взаимосвязь внешней и внутренней политики, что возлагает ответственность на участников переговоров не только за обеспечение безопасности своей страны, но и безопасность всего мирового социума. Всё это выдвигает на первый план задачу повышения эффективности ведения международных переговоров, а значит и задачу их изучения, а также повышения профессионального мастерства переговорщиков, так как плохо подготовленные и неумело проведенные переговоры могут обернуться весьма серьёзными потерями и упущенными возможностями для их акторов.

Если говорить о переговорах вообще, то для их начала необходимо участие как минимум двух акторов. Различие во взглядах на проблему не означает, что стороны имеют только противоречащие друг другу интересы. Поиск решения проблемы — вот важнейшая цель переговоров, отличающая их от других способов международного общения. Таким образом, переговоры — это диалог между сторонами, обсуждающими возникшую проблему в межгосударственном общении, по — своему оценивающими информацию о её сути, а также рассматривающие альтернативы достижения взаимоприемлемого решения.

Переговоры характеризуются тем, что это:

1) совместная деятельность сторон, направленная на достижение гармонии взглядов по какой — либо проблеме, представляющей взаимный интерес;

2) деятельность двух и более субъектов международного права, каждый из которых преследует собственные цели, имеет собственный интерес в благоприятном для него исходе дела;

3) несмотря на расхождения во взглядах на решение обсуждаемой проблемы, деятельность на переговорах в любом случае является совместной;

4) соглашаясь на переговоры, стороны осознают, что любые другие действия в данном случае не могут привести к позитивному исходу дела;

5) решение, выработанное участниками переговоров, — это всегда их совместное решение и подразумевает согласие с ним обеих сторон, даже в том случае, если одна из них считает, что оно более выгодно ее партнеру;

6) заключительным итогом переговоров, как правило, становится соглашение сторон, облечённое в форму международного правового акта.

В одном случае, переговоры могут использоваться для того, чтобы, заведя их в тупик путем предъявления партнеру заведомо неприемлемых требований, обвинить его в не конструктивизме, представив это в качестве предлога для давления, вплоть до силового решения проблемы. В другом — целью переговоров может служить получение одной из сторон дополнительной информации о какой — либо международной проблеме, без намерения разрешить её положительно. В свете этого распознание истинных целей партнера по переговорам является одной из важнейших задач переговорщиков. В третьем — переговоры могут быть длительными, во время которых стороны не обязательно стремятся к достижению соглашения или даже вообще не считают его достижимым. Но вместе с тем участники переговоров рассматривают этот процесс как полезное средство поддержания нормальных межгосударственных отношений, которые также могут совпадать даже при расхождении собственных интересов в стратегическом плане.

Говоря о совпадении и различии интересов, следует отметить, что различные интересы — это интересы не обязательно противоречащие друг другу. В них, в свою очередь, можно выделить взаимоисключающие и непересекающиеся интересы. Наличие взаимоисключающих интересов означает, что стороны хотят одного и того же, например, претендуют на одно и то же месторождение углеводородов, находящееся в нейтральных водах. Под непересекающимися интересами понимаются такие, когда реализация интересов одной из сторон никак не затрагивает другого участника, иными словами, эти интересы участников являются нейтральными по отношению друг к другу. В любом случае, собственные интересы могут быть реализованы лишь в том случае, когда реализованы интересы другой стороны. В противном случае одна из сторон или обе стороны предпримут односторонние действия, то есть прослеживается взаимозависимость интересов участников переговорного процесса, их равноправие, рассматриваемое как одинаковые права на согласие поступать определенным образом.

В каждой конкретной ситуации область совпадения или несовпадения интересов участников переговоров может быть больше или меньше. Очевидно, что при большем совпадении, особенно, если совпадают главные интересы сторон по сути обсуждаемой проблемы, переговоры будут ближе к сотрудничеству, при меньшем совпадении — к конфронтации. Таким образом, международные переговоры используются для реализации сотрудничества и урегулирования конфликтов и всегда содержат элементы как конкуренции, так и кооперации [7, с.10].

Резюмируя изложенное, отмечаем, что переговоры — это способ коммуникаций между людьми, выступающими в качестве уполномоченных представителей государств, министерств и ведомств для выработки взаимоприемлемых решении.

Далее, переговорный процесс неоднороден по содержанию и состоит из ряда отличающихся по своим целям и задачам стадий, обладающих только им присущими характерными особенностями. В то же время, это единый целостный процесс в том смысле, что любая из стадий не может существовать обособлено, вне зависимости от других.

Правовой основой ведения переговоров, заключения международных договоров Республики Беларусь являются: Конституция, Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» от 23.07.2008 г. (далее — Закон о международных договорах) [8], общепризнанные принципы и нормы международного права, Венская конвенция 1969 г., другие международные договоры Республики Беларусь и иные правовые акты.

В этом перечне правовых актов, особое место занимает Конституция, являющаяся нормативным правовым актом, обладающим высшей юридической силой и закрепляющей основополагающие принципы и нормы правового регулирования важнейших общественных отношений. В соответствии со ст. 8 Конституции «Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции». Это означает, что нормы Конституции обладают верховенством по отношению ко всем остальным правовым актам, регламентирующим вопросы международного общения.

Приоритет общепризнанных принципов и норм международного права обеспечивается путем их отражения как в самой Конституции, так и в других нормативных правовых актах, тем самым обеспечивая соответствие им всего национального законодательства. Это обусловлено тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права по своей юридической силе отличаются от всех остальных международных правовых норм, и представляют собой основополагающие начала права международных договоров, в которых воплощается основная его сущность. Они характеризуются строгой императивной сущностью, ориентированной на всех без исключения субъектов международного права.

Что же касается правовой регламентации международных отношений, то отметим, что Венская конвенция 1969 г. представляет собой основополагающий международный правовой акт универсального характера, воплощающий в себе основополагающие нормы и принципы международного права, регламентирующие вопросы заключения, вступления в силу, регистрации, хранения, исполнения, приостановления действия и прекращения международных договоров, формулирования к ним оговорок и внесения поправок, признания международных договоров недействительными и т. п.

К иным законодательным актам, в соответствии с которыми от имени Республики Беларусь заключаются международные договоры, относятся нормативные правовые акты, принятые в пределах компетенции соответствующего уполномоченного государственного органа и содержащие общеобязательные правила поведения в сфере международного общения нашего государства с другими международными акторами. К их числу относятся законы, принятые по вопросам ратификации международных договоров, присоединения к ним, правопреемства Республики Беларусь в отношении тех или иных международных договоров бывшего СССР, Декреты и Указы Президента Республики Беларусь, постановления Правительства Республики Беларусь, иных государственных органов и др.

Исходя из вышеизложенного, мы будем рассматривать международный договорный процесс в широком смысле, как алгоритм последовательно осуществляемых действий, состоящих из подготовки и проведения международных переговоров, согласования интересов и воль участвующих в них акторов, выработки взаимоприемлемого решения, оформляемого международным правовым актом, вступления его в силу, действия в пространстве, во времени и по кругу лиц, исполнения договорных обязательств, приостановления, денонсации и прекращении международных договоров.

Мы обращаем внимание читателя на то, что международный договорный процесс условно можно разделить на две большие и взаимосвязанные группы последовательно осуществляемых действий: международный переговорный процесс и процесс по оформлению договорных обязательств, которые и будут исследованы нами в данном пособии.

Проявление договорной инициативы. Инициатива в проведении переговоров, как правило, исходит от одного или нескольких заинтересованных государств. Импульсом для этого может послужить выдвижение идеи, влекущей в случае ее восприятия другими международными акторами, весь последующий алгоритм действий, необходимых для того, чтобы трансформировать идею в замысел переговоров, адресуемый возможному кругу партнеров.

Представляется, что международный актор, намеревающийся инициировать переговоры, поступает иногда как человек, прощупывающий дно реки, прежде чем перейти её вброд. Он осуществляет предварительное, часто неформальное зондирование отношения эвентуального партнера или партнеров к возможному предложению о переговорах и далее действует с учетом результатов такого рода дипломатической разведки.

Побудительные мотивы могут быть самыми разными, например, создание правовой основы для противодействия современным вызовам и угрозам в сфере безопасности, решение экономических проблем как жизненно важных для отдельных государств, так и регионов, а также мирового сообщества в целом.

Прежде чем принять окончательное решение о переговорах, следует:

всесторонне оценить их перспективы и утвердиться во мнении о позитивном их исходе для страны, степени полноты правового регулирования соответствующих межгосударственных (межведомственных) отношений;

спрогнозировать предметную, пространственную, временную и субъектную сферы действия, предполагаемого международного правового акта;

изучить относящееся к предмету правового регулирования национальное законодательство, в том числе действующие международные договоры, участницей которых является Республика Беларусь;

обобщить предложения государственных органов, общественных организаций, научных учреждений о предмете договора;

провести мониторинг совместимости проекта международного договора с законодательством Республики Беларусь, определить, в какой мере будущий международный правовой акт будет затрагивать интересы физических и юридических лиц, государственных органов и иных организаций.

При этом работа над конкретным проектом должна быть изначально спланирована таким образом, чтобы было достаточно времени для внутригосударственного согласования. Решение о проведении переговоров в Республике Беларусь принимается государственным органом, к компетенции которого относятся вопросы, составляющие объект будущего международного договора. Только после принятия такого решения предложения Республики Беларусь по содержанию проекта международного договора становятся позицией государства на предстоящих переговорах.

Отметим, что первоначальная инициатива о международных переговорах может исходить от любого органа государственного управления, причастного к воплощению внешней политики государства в жизнь, а если говорить точнее, то практически от любого участника такой деятельности, поскольку в этой сфере, как и во всех других, касающихся международного сотрудничества, человеческий фактор играет решающую роль. Инициатива проведения международных переговоров может исходить не только от государственного аппарата, но и от политических, научных, общественных кругов. Но для того, чтобы обрести статус официального предложения, она, разумеется, должна быть одобрена политическим руководством страны.

Только после окончательного принятия решения о проведении международных переговоров начинается формулирование и согласование его содержания с эвентуальными акторами.

В последнее время в международной практике широко используется такой вид переговоров как взаимные консультации. Государственный орган, к компетенции которого относятся вопросы, составляющие объект будущего договорного акта, по согласованию с Министерством иностранных дел может проводить консультации с соответствующим органом другого государства или с международной организацией в целях определения возможности заключения международного договора, уточнения намерений сторон относительно объекта, цели и содержания правовых норм, а также определения предварительного порядка и сроков работы над проектом документа. Дело в том, что нередко международные договоры сторонами подписываются, но длительное время по тем или иным причинам не вступают в силу. В основном по этой причине осуществляется предварительное зондирование эвентуальных намерений.

Договорному процессу может препятствовать, в частности, то обстоятельство, что вторая договаривающаяся сторона пока не готова к его заключению по внутригосударственным политическим мотивам или же из-за внешнего политического воздействия. Если договорная инициатива исходит от другого государства, то заключению международного договора может препятствовать то, что договором предлагается закрепить положения, противоречащее Конституции.

Отметим, что в соответствии с Конституцией единственным инициатором международных переговоров от Республики Беларусь для других акторов всегда выступает Министерство иностранных дел, проводящее государственную политику в сфере внешних связей, осуществляющее координацию внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности государственных органов Республики Беларусь.

Стороны в международных переговорах. Стороны в международных переговорах — важнейший элемент договорных правоотношений — это акторы, которые в силу юридических норм могут выступать в качестве носителей субъективных юридических прав и обязанностей. Таковыми являются государства, международные организации, нации, борющиеся за независимость, государственно-подобные образования и в ограниченном объеме физические лица. От состава и характера сторон зависят роль и содержание договора. С изменением состава договаривающихся сторон может меняться реальное содержание и значение договора. Понятие стороны используется в международной практике как обобщающее, охватывающее любого участника, принявшего договор, независимо от того, вступил ли он в силу или нет. В ст.2 Венской конвенции 1969 г. указываются следующие категории участников:

«участвующее в переговорах государство» означает государство, которое принимало участие в составлении и принятии текста договора;

«договаривающееся государство» означает государство, которое согласилось на обязательность для него договора, независимо от того, вступил ли договор в силу или нет;

участник» означает государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе;

«третье государство» означает государство, не являющееся участником договора.

Помимо них, упоминается еще одна категория субъектов — «подписавшие договор». Она не совпадает с понятием участник переговоров, поскольку участие в принятии текста не обязательно означает его подписание. Объясняется это тем, что только подписавшие договор субъекты наряду с договаривающимися субъектами принимают участие в решении вопроса об исправлении неточностей в тексте.

Аналогично рассматриваются субъекты международного договора в ст.1 Закона о международных договорах. Под договаривающейся стороной в нем понимает как одного, так и нескольких субъектов международного права. Чтобы считаться договаривающейся стороной такие субъекты обязательно должны выступать в качестве самостоятельной стороны международного договора и выразить согласие на обязательность для них договорных положений. Следует отметить, что сторона в договоре, выразившая согласие на обязательность для нее данного договора, будет являться договаривающей стороной независимо от того, вступил ли этот договор в силу или нет.

Перечисленные категории акторов обладают различным правовым статусом в отношении заключаемого договорного акта. Участники переговоров могут договориться об условиях присоединения того или иного актора к договору и предусмотреть это в самом акте.

Международной практике известна такая категория как первоначальные участники договора. Это участвовавшие в согласовании позиций сторон, конструировавшие договорные нормы, подписавшие окончательный текст акта, то есть выразившие согласие на обязательность для своего государства договорных положений. Как правило, они не обладают какими-либо особыми правами. Однако анализ договорной практики дает примеры иного использования этой категории. Так, например, Туркменистан и Украина участвовали в проектировании и конструировании Устава Содружества Независимых Государств (далее — СНГ), но не подписали его. Таким образом, они являются участниками СНГ, но не членами этой международной региональной организации. Иными словами, термин «первоначальный участник» фактически используется для обозначения иного понятия, а именно понятия «необходимые участники», с тем, чтобы не принижать роль других потенциальных участников.

Заметим, что в качестве стороны в международном договоре могут участвовать только субъекты, обладающие международной договорной правоспособностью. В теории международного права общепризнано, что субъект права — это носитель прав и обязанностей, подчиняющийся предписаниям правовых норм. Учёные-юристы Российской империи в своё время считали, что «Единственным субъектом международного права являются государства в качестве юридических личностей, обладающих в сфере международного общения право и дееспособностью» [9, с.120]. Другие субъектами международного права признавали нацию (народ) и общества. «Каковы бы не были состав государства, его постепенное образование и перемены каждый народ представляется единственным политическим лицом и в этом значении своем становится деятелем в международной области» [10, с.31]. Третьи полагали, что «Деятелями международной жизни и международного права являются, кроме государств, еще иные разнообразные общественные образования. Их можно соединить в одну группу, под общим названием — общества» [11, с.10].

Об индивидах же говорили, что подданные государства «пользуются международными правовыми выгодами на основании международных правовых отношений, существующих между государствами, к которым эти лица принадлежат» [12, с.84].

В советский период развитие теории о субъектах международного права базировалось на достижениях дореволюционной науки. В современной доктрине международного права, на наш взгляд, преобладает следующая классификация субъектов международного права: основные (первичные) и производные (вторичные).

К основным субъектам международного права относятся: государства, обладающие международной правосубъектностью с момента образования; нации, борющиеся за национальное самоопределение, — со дня признания.

Нацией признается историческая общность людей, проживающая на определенной территории и характеризующаяся единством экономики, культуры, социальной жизни и языка. Чтобы стать субъектом международного права, нации необходимо: территория, на которой она могла бы самоопределиться; политическая организация, выступающая от имени всей нации; воинские формирования, соблюдающие правила ведения боевых действий; международное признание.

Производными субъектами международного права признаются международные межправительственные организации, созданные на основании международного договора добровольные объединения суверенных государств, имеющие институционную структуру. Специфической особенностью международных межправительственных организаций является их производный характер, обусловленный волей государств-членов, их создавших, а также индивидуальной функциональностью, определенной в учредительных документах. Договор наделяет их определенной международной правоспособностью, т.е. правом выступать в международных отношениях от собственного имени: заключать международные договоры с государствами и межправительственными организациями, принимать решения от собственного имени (например, собственные правила процедуры, резолюции конференции, решения международного арбитража). Решения органов международных организаций, принимаемые ими от своего имени, — проявление международной правосубъектности организации в целом. Международная правосубъектность межправительственных организаций наступает со дня вступления в силу учредительных документов.

К производным субъектам международного права относятся также государственно — подобные образования, то есть особые политико-территориальные объединения, имеющие самостоятельный международный правовой статус (например, Ватикан). Отнесение их к производным международным субъектам обусловливается созданием на основе вступившего в силу международного договорного акта.

Физические и юридические лица признаются участниками отдельных видов международных отношений. Их международная правосубъектность наступает с момента возникновения ситуаций, определенных международными договорами.

Международная правоспособность — качество лица быть субъектом международного права, подчиняемость непосредственному действию международных правовых норм. Она состоит из двух структурных компонентов — правоспособности, то есть способности быть носителем прав и обязанностей и дееспособности — способности самостоятельно осуществлять их.

Таким образом, участники международного договора в юридическом смысле — это те субъекты (акторы) международного права, которые окончательно оформили свое участие в договоре и обладают правами и обязанностями, вытекающими из него, и для которых договор вступил в силу.

Понятие международной договорной правоспособности заключается в наличии правомочия участвовать в самом процессе проектирования и конструирования международных правовых норм.

Индивиды и юридические лица, не обладают в полном объёме международной договорной правосубъектностью, они не правомочны создавать международные правовые акты.

Государства же в силу своего суверенитета обладают полной (универсальной) договорной правоспособностью. Главное в решении вопроса об участии конкретного государства в международном договоре — это политическая воля и заинтересованность в достижении определенной цели в международных отношениях. Участие в договоре основано на самостоятельном решении суверенного государства; это его право, обусловленное только его волей.

Нации, борющиеся за независимость, также обладают международной договорной правоспособностью (в меньшем объеме, чем государства) и могут выступать стороной международного соглашения. Чаще всего это договоры о признании нации, борющейся за независимость, в качестве субъекта международного права, о политической поддержке, об оказании экономической помощи. Государство подобные образования — полноправные (но только частично суверенные) субъекты права международных договоров. В основном заключают договоры с государствами об установлении дипломатических отношений, об открытии своих постоянных представительств на территории государств.

Договорная правоспособность международных организаций регулируется правилами этой организации (ст.6 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21.05.1986 г. (далее — Венская конвенция 1986 г.). До настоящего времени, Венская конвенция 1986 г. не вступила в силу и мировым сообществом применяется как международный обычай. Под правилами, в данной конвенции, понимаются учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившейся практикой этой организации [13, ст.1].

В современной доктрине международного права отсутствует общепризнанное определение международной организации. Универсальные кодифицирующие Венские конвенции 1969 и 1986 годов тоже не содержат понятия международной организации. Тем не менее, сложилось общее понимание относительно признаков, которым должна соответствовать организация, чтобы её можно было рассматривать в качестве субъекта международного права. Это организация, учрежденная группой государств на основе международного договора, имеющей цели и принципы своей деятельности, обладающая организационной институционной структурой, автономным волеизъявлением, самостоятельными правами и обязанностями, бюджетом, исполнительным аппаратом, штаб — квартирой, символами и т. д.

Одним из главных атрибутов международной правосубъектности является наличие свободного волеизъявления совершать юридически значимые действия от своего имени. Именно волевое обособление международной организации лежит в основе её международной правосубъектности и признанной за ней способности принимать на себя права и обязанности по международному праву. Следует отметить, что правосубъектность международной организации и государств — членов не пересекаются, а существуют параллельно. Юридическая особенность международной организации означает, что её участие в международных договорах не налагает никаких обязательств на государства — члены и наоборот. Каждый из субъектов обязан в пределах своей компетенции обеспечивать обязательства, вытекающие из подписанных ими договоров. И всё же следует учитывать, что правосубъектность международной организации производна от правосубъектности учредивших её государств, которые в силу своего суверенитета, наделяют организацию соответствующим правовым статусом.

Правосубъектность международной организации включает следующие элементы:

правоспособность, то есть способность иметь права и обязанности;

дееспособность, способность организации своими действиями осуществлять права и обязанности;

способность в процессе международного правотворчества;

способность нести за свои действия юридическую ответственность.

Правотворческая деятельность международной организации состоит из двух составляющих: непосредственного участия в проектировании и конструировании договорных правовых актов; организационно — технического обеспечения переговорного и правотворческом процесса. В рамках данной работы мы будем рассматривать правотворческую составляющую.

Поскольку международные межправительственные организации имеют производную и специальную международную правосубъектность, то и их договорная правоспособность также имеет ограниченный характер. Они вправе заключать договоры с государствами или другими субъектами международного права в пределах своей компетенции, определенной учредительными документами.

В системе международных соглашений с участием международных организаций выделено две разновидности договоров: договоры международных межправительственных организаций с государствами и договоры международных межправительственных организаций друг с другом.

1.2. Виды международных переговоров

Любые переговоры в своём роде уникальны. В то же время они обладают признаками, позволяющими объединить их в однородные (сходные) группы. Переговоры можно классифицировать по разным основаниям:

по количеству участников: двусторонние и многосторонние;

по уровню проведения: на высшем уровне и на высоком уровне;

переговоры на саммите международной организации;

переговоры на международной конференции;

переговоры между соперничающими сторонами;

переговоры в условиях конфронтации сторон;

переговоры между партнёрами;

переговоры по пролонгации действующих соглашений;

переговоры по выработке нового соглашения;

переговоры, целью которых является получение косвенной выгоды;

переговоры по нормализации отношений и др.

Рассмотрим некоторые, по нашему мнению, наиболее значимые виды международных переговоров.

Двусторонние переговоры. Их преимущество состоит в том, что они сводят к минимуму влияние других государств и тем самым создают условия для более полного учета интересов участников, что имеет серьезное значение для эффективности достигнутого соглашения. Двухсторонние переговоры могут осуществляться как по дипломатическим каналам, так и непосредственно представителями соответствующих государственных органов. Переговоры через дипломатические каналы отличаются простотой организации, а также оперативностью и могут быть использованы в любое время. Преимущество их заключается в обеспечении конфиденциальности, а недостатки — в том, что для них зачастую требуется значительное время, поскольку обсуждение происходит с перерывами и в большей или меньшей мере в письменной форме.

Переговоры могут проходить как в устной, так и письменной форме: путем обмена письмами между дипломатическим представительством и внешнеполитическим ведомством страны аккредитации.

Прямым переговорам присущи те же черты, что и переговорам по дипломатическим каналам. В ходе прямых переговоров, например, Министра внутренних дел Республики Беларусь заключено ряд двухсторонних договоров с министерствами внутренних дел других государств по вопросам противодействия транснациональной преступности, а также создания совместных оперативно — следственных групп для расследования отдельных видов преступлений.

Переговоры на высшем, высоком уровне. В международной договорной практике особое место занимают переговоры на высшем и на высоком уровне, на которых государства представлены соответственно главами государств и главами правительств. Такие встречи руководителей государств называют «саммитами», от английского summit — вершина. Такого рода встречи используются как средство принципиального разрешения важнейших международных или межгосударственных проблем, по которым на экспертном уровне достичь согласования позиций затруднительно. Встречи между лидерами государств можно разделить на формальные и неформальные. К первым обычно относят те, перед которыми поставлена задача подписать определенный договор или иной официальный документ. Ко вторым — те, которые ограничиваются обсуждением определенных вопросов, обменом мнениями. Нередко их в отличие от официальных переговоров называют консультациями. Государственные деятели придают большое значение неформальным встречам, особенно на высшем уровне.

Переговоры в международных организациях. Международные организации все чаще становятся площадкой для многосторонних и двухсторонних переговоров. Преимущество таких переговоров состоит в том, что международные региональные организации (например, СНГ, Евразийский экономический союз (далее — ЕАЭС), Организация Договора о коллективной безопасности (далее — ОДКБ) действуя на постоянной основе, способствуют и упрощают переговорный процесс, обеспечивают его с организационно-технической и информационной точки зрения.

Центральное положение в системе международных организаций занимает ООН, в недрах которой готовятся проекты международных договоров. Исключительно важную роль в этом плане играет Комиссия международного права по подготовке проектов конвенций, кодифицирующих и развивающих нормы общего международного права. Окончательно тексты подготовленных в рамках ООН проектов принимаются Генеральной Ассамблеей ООН после проработки их в главных комитетах Генеральной Ассамблеи. После этого Генеральная Ассамблея принимает решение, считать ли подготовленный текст окончательным, подлежащим принятию ею самой, либо созвать дипломатическую конференцию для дальнейшего обсуждения проекта.

В рамках ООН соответствующая деятельность регулируется «Правилами процедуры Генеральной Ассамблеи». Эти правила зачастую берутся за основу при подготовке правил процедуры региональных международных организаций. Порядок подготовки международных конвенций определен Приложением I к Правилам процедуры Генеральной Ассамблеи. Ряд правил в этой области содержится в специальном меморандуме Секретариата — «Подготовка многосторонних договоров».

Существуют два порядка подготовки многосторонних договоров в рамках Генеральной Ассамблеи. В одном случае Генеральная Ассамблея своей резолюцией утверждает проект договора, подготовленный другими органами, и открывает договор для подписания государствами. Этот порядок используется тогда, когда подготовленный проект не вызывает существенных разногласий. Другой порядок заключается в обсуждении проекта договора, представленного подготовительным органом, и в принятии резолюции о созыве дипломатической конференции для более детального обсуждения и принятия договора. Такой порядок применяется в случае, когда представленный Генеральной Ассамблее проект не удовлетворяет все государства. Генеральная Ассамблея использует и другие методы достижения соглашений.

Решения в ООН принимаются путем голосования с использованием следующих принципов: принцип простого большинства (больше 50%, 50%+1 голос), квалифицированного большинства (как правило, 2/3 голосов) и смешанная система голосования. Например, решения Генеральной Ассамблеи ООН принимаются квалифицированным большинством присутствующих представителей государств. В Совете Безопасности ООН установлен специальный порядок голосования: решение считается принятым, если за него проголосовало не менее 9 из 15 членов, причем по всем вопросам, кроме процедурных, все постоянные члены должны высказаться единогласно.

Похожий порядок принятия решений определен Правилами процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств в уставных органах СНГ, утвержденными 9.10.2009 г., а также положениями о соответствующих органах. Согласно правилу 7 на заседаниях Советов заключаются международные договоры, принимаются решения, заявления и обращения.

Заключение международных договоров в рамках СНГ, их вступление в силу, применение, толкование, внесение изменений, выход из договоров, прекращение и приостановление действия, а также порядок формулирования оговорок осуществляются в соответствии с Венской конвенцией 1969 г.

Решения Советов принимаются консенсусом. Консенсус определяется как отсутствие официального возражения хотя бы одного из государств — участников, выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу.

Государство-участник может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не является препятствием для принятия решения. Отсутствие того или иного члена Совета на заседании не считается возражением со стороны соответствующего государства-участника и не является препятствием для принятия решений на этом заседании.

При подписании решения государство — участник может сделать интерпретирующее заявление, которое прилагается к решению. Решения Советов вступают в силу с даты принятия, если в самом решении не указан иной порядок.

Государства-участники, не участвующие в принятии решений, могут в дальнейшем присоединиться к ним путем письменного уведомления Исполнительного комитета.

При необходимости принятия решений в промежутках между заседаниями Советов Исполнительный комитет по указанию Председателя соответствующего Совета организует в течение установленного им срока принятие решения с использованием подлинника подписи каждого из членов Совета. Датой принятия решения считается дата последней подписи участвующих в подписании членов Совета.

Совет может принять решение путем процедуры умолчания. Длительность периода умолчания каждый раз определяется Советом, а в период между его заседаниями — Председателем Совета. Умолчание считается нарушенным, если до истечения его срока государство — участник письменно через Исполнительный комитет уведомляет государства-участники об отсутствии консенсуса по данному решению.

В случае незаинтересованности в участии в решении, не препятствующей его принятию, государство-участник письменно информирует об этом остальные государства-участники через Исполнительный комитет, что не является нарушением периода умолчания.

Датой принятия решения посредством процедуры умолчания считается дата, следующая за датой истечения периода умолчания. О принятии решения Исполнительный комитет информирует членов Совета и рассылает текст документа.

Переговоры на международных конференциях. По мере развития глобализационных процессов в современном мировом социуме, демократизации международных отношений, рост общих интересов государств, привели к тому, что международные конференции с широким кругом участников, заняли одно из важных мест в международном общении. Переговоры, которые ведутся в рамках международных конференций, отличаются от тех, которые ведутся непосредственно между заинтересованными государствами в двухстороннем или многостороннем форматах, а также на площадке международной организации. Во-первых, международные организации имеют свои уставные органы, компетенция которых закреплена учредительными документами, то есть государства-члены находятся в определенных связях и отношениях с этими органами. Во-вторых, на площадках международных организаций обсуждаются вопросы, связанные с деятельностью этих организаций. В то же время на международных конференциях, не являющихся субъектами международного права, рассматриваются вопросы, относящиеся к непосредственному межгосударственному сотрудничеству между государствами-участниками этих конференций. Кроме того, при участии значительного числа участников, крупным державам сложнее навязывать свою волю другим участникам международной конференции. Конференция дает возможность учитывать интересы всех участников при решении даже двусторонней проблемы. Когда же обсуждение ведется в рамках конференции, то результат должен быть достигнут до ее завершения, срок которого заранее устанавливается. Кроме того, площадка конференции часто используется лидерами государств, для встреч с глазу на глаз и решения назревших проблем двухстороннего сотрудничества.

В зависимости от состава участников международные конференции можно разделить на три категории: межправительственные, неправительственные и смешанные.

По кругу участников они подразделяются на универсальные, в работе которых принимают участие любые заинтересованные государства; региональные, участниками которых являются государства, принадлежащие к определенному географическому региону.

По срокам действия международные конференции можно различать постоянно действующие; периодически собираемые в заранее обусловленные сроки для обсуждения определенного круга вопросов; специальные, созываемые для решения конкретного вопроса или случая.

Специальные международные конференции (ad hoc), созываются государствами либо международными организациями. Причем созыв конференции под эгидой международной организации не изменяет ее сущность как самостоятельного международного органа.

Следует отметить, что все конференции в основном направлены на подготовку и принятие того или иного международного правового акта; на обсуждение определенных проблем международного сотрудничества и принятие резолюций или заявлений, хотя и не являющихся международными правовыми актами, но играющих большую роль в международных отношениях; обмен мнениями по определенным проблемам в сфере политики, экономики, науки и образования и т. д.

Акторы, участвующие в конференциях, стремятся достичь максимально возможного удовлетворения своих интересов, облечаемых в форму международного правового акта. Процесс достижения этой цели начинается задолго до начала международной конференции еще на стадии ее подготовки. Предполагаемые акторы согласовывают правила процедуры, вносят предложения относительно содержания повестки конференции. Правила процедуры, регламентирующие способы организации и проведения международных конференций, носят вспомогательный характер, представляют собой алгоритм действий, которому необходимо следовать. Но они не унифицированы и не кодифицированы в отдельном документе, вопреки тому, что существует определенная общая и повторяемая практика, которая применяется ко всем типам и категориям международных конференций [14, с.15]. Это могут быть либо постоянные правила, утвержденные в качестве стандартных на последующих сессиях, либо правила, которые необходимо поставить на голосование и принять на самой конференции.

В правилах процедуры обычно содержатся нижеследующие основные положения. Принимать участие в международной конференции правомочны все заинтересованные в обсуждаемых проблемах стороны. Непризнание той или иной стороны кем-либо из участников не может служить препятствием для ее приглашения. При согласовании позиций относительно круга и количества участников конференции государства, как правило, исходят из существа, цели и характера конференции, а также максимального участия всех заинтересованных сторон. Необходимо также позаботиться об участии в конференции наблюдателей.

Институт наблюдателей в последнее время получил широкое распространение. Он позволяет государствам, по каким — либо причинам не готовым связывать себя решениями конференции, но заинтересованными в обсуждаемых проблемах, получать информацию о происходящем на конференции как бы из первых рук.

Присутствие на конференции наблюдателей не означает, что государство становится ее официальным участником. Наблюдатели, с согласия участников переговоров, как правило, правомочны выступать на пленарных заседаниях, участвовать в дискуссиях, но не участвовать в выработке и принятии решений.

Состав делегаций определяется в ходе предварительных переговоров, на которых обычно устанавливается максимальное количество полномочных представителей, их заместителей, экспертов, советников, технического и обслуживающего персонала. Общие правила, касающиеся состава делегаций на конференциях, закреплены в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Каждая делегация представляет лишь одно государство и обладает одним голосом при принятии как процедурных, так и итоговых решений.

В начале работы конференции назначается комитет по проверке полномочий, выполнив свою функцию, немедленно представляет доклад конференции. Процедура аккредитации на конференции связана с юридическим статусом представителей и предусматривает сдачу делегатами своих полномочий, предоставление (подтверждение) полномочий, которые удостоверяют их личность и позволяют действовать от имени их государства. Полномочия должны выдаваться соответствующими органами каждой страны и подлежат, как правило, проверке в комитете по аккредитации конференции, который докладывает на пленарном заседании о результатах аккредитации.

Конференция избирает из числа представителей государств-участников конференции должностных лиц: председателя, заместителей председателя, основного докладчика, председателя редакционной комиссии.

Секретариат конференции включает, как правило, генерального секретаря и такого количества персонала, который потребуется для надлежащего обслуживания конференции. Персонал секретариата формируется из числа лиц, предоставляемых принимающей стороной, а также административно-технического персонала делегаций. Техническое обслуживание конференций, созываемых международной организацией, осуществляется секретариатом организации. Секретариат обеспечивает устный перевод выступлений на заседаниях; получает, переводит, размножает, выдает и распространяет документы, осуществляет стенограмму и звукозаписи заседаний и обеспечивает их расшифровку, сохранность и целостность документов конференции; выполняет всю другую работу, которая необходима для подготовки и проведения конференции. Персонал секретариата вправе делать устные и письменные заявления по любому рассматриваемому вопросу, давать справки по просьбе председателя или делегаций.

На своем первом заседании конференция избирает председателя; подтверждает правила процедуры, повестку дня; выбирает должностных лиц конференции, принимает решение об организации своей работы.

Никто не может выступать на конференции, не получив предварительного разрешения конференции. Слово выступающим председатель предоставляет в том порядке, в котором они заявили о своем желании выступить. Составление списка выступающих поручается секретариату. Конференция может установить временный регламент для выступления. Предложения и поправки по существу вопросов представляются в письменной форме в секретариат конференции, который рассылает их всем делегациям. В это время решается также вопрос об открытых и закрытых заседаниях. На закрытых заседаниях присутствуют только участники конференции, на открытые допускаются наблюдатели, приглашенные, представители средств массовой информации и общественности.

На конференции обычно создаются следующие комитеты:

по проверке полномочий;

по обеспечению работы конференции;

по обсуждаемым проблемам;

редакционный комитет по подготовке решения и др.

Обычно языком всемирной межправительственной конференции является английский, французский и язык государства, на территории которого проводится конференция. При проведении конференций под эгидой ООН ее языками будут официальные и рабочие языки ООН. Но любой представитель может выступать на языке, который не является языком конференции, если соответствующая делегация обеспечивает устный перевод на один из таких языков.

Уже на самой конференции, после принятия правил процедуры, начинается согласование позиций сторон относительно итогового документа. На практике этот процесс заключается в согласовании различных вариантов проектов документа, внесенных предварительно участниками конференции, выработке нового проекта, который берется за основу, и выработка окончательного текста путем обсуждения на пленарных заседаниях, внесения делегациями поправок и предложений. Содержание переговорного процесса заключается в столкновении интересов и согласовании позиций сторон, то есть лежит одновременно в плоскости борьбы и сотрудничества. При этом, переговоры включают в себя всю совокупность пленарных заседаний, выступлений делегаций, работу согласительных и редакционных комиссий, бесед и контактов в неформальной обстановке, направленных на сближение позиций и на достижение общих целей международной конференции.

Таким образом, в рамках международных конференций согласование позиций достигаются посредством процедур и переговоров, которые не всегда открыты для широкой общественности на ранней стадии и всегда открыты на заключительном этапе.

Поскольку содержание позиций участников конференции в большей или меньшей степени отличаются друг от друга, то их согласование и фиксирование в тексте итогового документа возможно лишь в результате взаимных уступок и компромиссов. Конференция заканчивается успешно, только в том случае, когда в процессе согласования позиций, удельный вес сотрудничества превышает удельный вес разногласий.

Конец ознакомительного фрагмента.