Зачетный механизм страхового обеспечения. Как он появился в российском социальном страховании

Владимир Викторович Исаков, 2018

Книга посвящена истории становления одного их важнейших механизмовосуществления российского социального страхования. Острота и политическая значимость проблемы внедрения зачетного механизмастрахового обеспечения, неоднозначное отношение к ней теоретиков и практиковсоциального страхования и профсоюзного движения, партийных и советскихорганов, наличие большого фактического материала из архивных и другихисточников, изложение позиций непосредственных участников происходящихпроцессов и событий в социальном страховании и вокруг него придают книгеособый интерес и ценность.

1. Место работы трудящихся и их страховое обеспечение

Зачетный механизм страхового обеспечения был внедрен в практику социального страхования в 1928–1931 годах и действует в системе российского социального страхования до настоящего времени около 90 лет.

Страховое обеспечение трудящихся предусматривает прохождение четырех основных операций:

1. начисление страховых взносов;

2. принятие решения о назначении пособия;

3. начисление (расчет) пособия;

4. выплату пособия застрахованному.

Если начисление и выплата пособия представляют собой чисто технические операции, то принятие решения о его назначении является операцией другого порядка. Эта функция предполагает управленческое действие по расходованию средств соцстраха. Поэтому принимать решения, распоряжаться средствами соцстраха однозначно должны те, кому они принадлежат.

В конце 19-го — начале 20-го века существовало мнение, что средства социального страхования принадлежат застрахованным трудящимся. Так, с точки зрения известного теоретика соцстраха профессора Л. Забелина, средства на социальное страхование являются частью доли рабочего класса в общественном доходе, частью его заработной платы.

«Эти средства, — писал он, — могут или поступать в распоряжение рабочего непосредственно, выдаваться ему на руки и потом уже обращаться на дело социального обеспечения… или они могут расходоваться на социальное обеспечение, не попадая в руки рабочего, а поступая в органы социального обеспечения непосредственно от предпринимателя или из других источников. Но они не перестают от этого быть, по существу, для рабочего класса его заработной платой, только в скрытой форме <.> Средства, расходуемые на социальное обеспечение, — делает вывод Л. Забелин, — есть по существу часть доли рабочего в общественном доходе, часть его заработной платы»³.

Аналогичных взглядов придерживался заведующий отделом социального страхования Министерства труда Временного правительства С. Шварц. По его мнению, не было никакой разницы в том, делаются ли отчисления на страховые взносы из зарплаты рабочих или эти взносы целиком покрываются предпринимателями. В обоих случаях страхование проводится за счет части зарплаты рабочих; разница только в том, что в первом случае делаются прямые вычеты из зарплаты, а во втором зарплата заранее определяется работодателем ниже на ту сумму, какая идет на социальное страхование. В такой ситуации С. Шварц считал, что «предприниматели при освобождении рабочих от страховых взносов уменьшат размер заработной платы»⁴.

Другой российский специалист по соцстраху того периода А. Ю. Вегнер также полагал, что средства соцстраха принадлежат рабочим. В своей книге «Пенсии престарелым или страхование на случай старости?», изданной в 1907 году, он приводит в этой связи достаточно емкую по своему содержанию цитату из листка немецких профсоюзов:

«В действительности ни один предприниматель не платит ведь этих взносов из своего кошелька, а берет их из доходов предприятия, заработанных для него теми же рабочими. Если выражаться точно, то и здесь идет дело о взносах рабочих»⁵.

Автор проекта первого большевистского страхового закона В. И. Скрыпник при определении финансового источника страховых выплат исходил из того, что средства на социальное страхование формируются из части прибавочной стоимости, которая создается трудом наемных работников. Работодатели к созданию прибавочной стоимости, по мнению большевиков, отношения не имеют. Чтобы не отбирать у рабочих средства на соцстрах из фонда оплаты их труда, большевики предложили формировать доходную часть бюджета соцстраха из «особого прогрессивного налога на доходы со всех предприятий, на имущества и наследства, а также на доходы от личных занятий, промыслов и службы государственной, общественной и частной».⁶ Поскольку средства на соцстрах формируются из прибавочной стоимости, к созданию которой, по логике большевиков, предприниматели и государство отношения не имеют, управлять, распоряжаться этими средствами должны только сами застрахованные. Поэтому в статье 14 упомянутого проекта рабочего страхового закона в этой связи однозначно было прописано, что «в органах социального страхования не имеют представительства и участия ни хозяева, ни государство»⁷. Отсюда делался однозначный вывод о передаче дела социального страхования в руки рабочих. «Передача всего страхования в руки самих рабочих — это был революционный принцип пролетарской революции, — писал не менее известный специалист по соцстраху того периода Б. Г. Данский, — со всеми делами рабочие справятся своими собственными силами»⁸.

В том, что средства соцстраха принадлежат самим застрахованным, убеждены и многие нынешние специалисты по соцстраху, профсоюзные функционеры и представители государственной власти.⁹

А если средства соцстраха являются частью заработка застрахованных трудящихся, то есть, принадлежат им, то и принимать решения по расходованию этих средств на цели социального страхования — иными словами, управлять средствами социального страхования, — должны были сами застрахованные трудящиеся.

C точки зрения теоретиков и практиков социального страхования того периода, требовалось обеспечить самоуправление застрахованных трудящихся в органах управления социальным страхованием, чтобы застрахованные трудящиеся сами через своих представителей принимали решения о страховом обеспечении. Это возможно было осуществить путем приближения органов соцстраха к месту работы трудящихся, что обеспечило бы также удобство проведения операций по назначению, начислению и выплате им пособий.

Зачетный механизм страхового обеспечения зародился и формировался в процессе поиска такой организационной структуры управления социальным страхованием, которая, во-первых, приблизила бы выплату страховых пособий к месту работы трудящихся и, во-вторых, обеспечила бы полное самоуправление в этих органах самих застрахованных. Поэтому невозможно найти исторические корни зарождения зачетного механизма страхового обеспечения и выявить обстоятельства, при которых он формировался без анализа изменений, происходивших в структуре органов управления социальным страхованием.

Очень близки к месту работы трудящихся были фабрично-заводские больничные кассы, предназначенные для обслуживания застрахованных рабочих и их семей одного предприятия. Больничные кассы создавались в соответствии с законами Российской империи 1912 года на каждом предприятии с числом не менее 200 трудящихся. Обеспечение рабочих на случай болезни, родов, смерти, а также в связи с несчастным случаем на производстве (в первые тринадцать недель потери трудоспособности) осуществлялось больничными кассами на заводах и фабриках, т.е. там, где трудились застрахованные лица. Средства больничной кассы хранились на счете работодателя. Чисто техническую работу по начислению и выплате пособий производил аппарат больничной кассы. Для ведения этой работы работодатель, по договоренности с больничной кассой, выделял ей конторских работников. Однако решение о назначении пособий, т.е. по расходованию средств, принимали не сами рабочие, а правление больничной кассы.

Представительство в органах управления больничной кассы — в правлении и ревизионной комиссии — находилось в прямой зависимости от уплаты страховых взносов. Кто уплачивал страховые взносы, тот имел голос в органах управления и участвовал в расходовании средств соцстраха. Учитывая, что работодатели, как и рабочие, уплачивали в больничную кассу взносы на социальное страхование, они также имели право и на участие своих представителей в управлении средствами больничной кассы.

Кроме того, работодатели наряду с наемными рабочими и государственными чиновниками были представлены в других органах управления социальным страхованием на всех их уровнях — в Совете и губернских Присутствиях по делам страхования рабочих.

Поэтому, несмотря на максимальное приближение больничных касс к месту работы трудящихся, обеспечить в них на практике самоуправление застрахованных трудящихся тогдашнее законодательство не позволило.

Принцип самоуправления застрахованных трудящихся в органах соцстраха попыталось внедрить Временное правительство, законодательно отстранив владельцев предприятий от участия в управлении делами больничных касс. Однако их представители были выведены только из состава общих собраний и правлений больничных касс. В составе других органов соцстраха — в ревизионных комиссиях больничных касс и в вышестоящих органах управления социальным страхованием — в Совете и в Присутствиях по делам страхования рабочих, представители работодателей оставались. При таких условиях реализация принципа самоуправления застрахованных была бы практически недостижима.

Шварц (Моносзон) Соломон Мейерович (1883–1973) — социал-Демократ. В 1903 году относился к большевистскому крылу РСДРП, но с 1907 перешел к меньшевикам. Известный теоретик и практик социального страхования. Был тесно связан с социальным страхованием при царском режиме, Временном правительстве и Советской власти. С 1913 года являлся редактором меньшевистского журнала «Страхование рабочих». При правительстве Керенского возглавлял отдел социального страхования Министерства труда, непосредственно разрабатывал страховые законы. После прихода к власти большевиков С. Шварц работал в Московском областном союзе больничных касс и возглавлял его до закрытия весной 1919 года. В 1921 году был арестован, а в 1922 году выслан из России. С 1957 года работал главным редактором журнала «Социалистический вестник». Жил в Берлине, Париже, Нью-Йорке, c 1970 года — в Иерусалиме, где и умер в 1973 году в возрасте 90 лет.

Закон от 23 июня 1917 года предоставлял рабочим право создавать, наряду с фабрично-заводскими больничными кассами, общие (городские и местные районные) больничные кассы. Хотя разработчик данного закона, заведующий отделом социального страхования Министерства труда Временного правительства С. М. Шварц, и заявлял, что ему дорого самоуправление рабочих в органах соцстраха, предоставленная законом возможность создания городских и местных территориальных районных больничных касс территориально удаляло бы их от места работы трудящихся, и тем самым от практической реализации удалялся бы и принцип самоуправления. Правда, осуществить на практике положения упомянутого закона Временному правительству не удалось. Произошел октябрьский 1917 года переворот, и вся политическая власть в России перешла к советскому Рабоче-крестьянскому правительству.

В первые годы советской власти, в 1917–1918 годах, в структуре российской экономики сохранялись частнокапиталистические предприятия, мелкое товарное производство и частная торговля. Поэтому большевики сначала пытались приспособить систему социального страхования к сохранившимся капиталистическим отношениям, основанным на частной собственности на средства производства.

Во главе советской системы социального страхования, точно так же, как при царском и Временном правительстве, находился государственный орган. Вместо Министерства торговли и промышленности царского правительства и Министерства труда Временного правительства во главе соцстраха советская власть поставила Народный комиссариат труда. Наркомом труда 26 октября 1917 года был назначен член РСДРП с 1901 года, активный участник революционных событий 1917 года А. Г. Шляпников.

В структуре Наркомата труда, как и в Министерстве труда Временного правительства, был образован отдел социального страхования. На него возлагались организационно-контрольные функции в отношении всех страховых органов, разработка проектов законодательных и других нормативных актов по социальному страхованию. Заведующим отделом социального страхования Наркомата труда стал не менее известный деятель рабочего движения большевистского направления А. Н. Винокуров. Совет по делам страхования рабочих был переименован в Страховой Совет. Положение о нем Наркомат труда утвердил 29 ноября 1917 года. Присутствия по делам страхования рабочих были переименованы в Страховые присутствия и действовали на основании положения, утвержденного 16 декабря 1917 года.

Не изменяя структуру высших органов соцстраха, Советская власть поменяла их состав, обеспечив в них преобладающее представительство рабочих. Незначительное количество представителей предпринимателей сохранялось в Страховом совете и страховых присутствиях.

Существенные изменения произошли на первичном уровне организационной структуры управления соцстрахом. Разработчики первых советских страховых законов опасались давления работодателей на представителей рабочих в фабрично-заводских больничных кассах при принятии решений по назначению страховых пособий. По их убеждению, только местная территориальная больничная касса позволяла бы уйти от прямого влияния на ее дела со стороны работодателя, так как в ней состояли бы рабочие разных предприятий разных хозяев. В отличие от страхового законодательства Временного правительства, которое предусматривало возможность наряду с фабрично-заводскими больничными кассами, учреждение общих (городских и местных районных) больничных, советская власть с первых дней признала их существование целесообразным и обязательным. Декретом ВЦИК «О страховании на случай болезни» от 22 декабря 1917 года было узаконено создание только территориальных общегородских в крупных городах и местных (окружных, районных) больничных касс. Указанные кассы, находившиеся уже за пределами заводов и фабрик и будучи территориально удаленными от места работы трудящихся, по мнению разработчиков первых советских страховых законов, обеспечили себе организационную независимость от работодателей. Представители работодателей в органах управления этих касс представлены не были. Территориальные больничные кассы назначали, начисляли и выплачивали пособия трудящимся. Однако их территориальная удаленность от места работы застрахованных трудящихся вынуждала последних ходить в кассу за пособиями, выстаивая там в длинных очередях и весьма ограничила их непосредственное участие в управлении делами больничной кассы. Кроме того, в Страховом Совете и Присутствиях сохранялись представители работодателей. Так что полного самоуправления застрахованных в органах соцстраха не получилось и в этот раз.

Через несколько месяцев страховые кассы и другие органы соцстраха вовсе были ликвидированы. При этом обеспечение трудящихся в связи с временной утратой ими трудоспособности вернулось на предприятия, туда, где они трудились. Произошло это следующим образом:

Примечания

3

Забелин Л. теория социального обеспечения. М., 1924, c. 167.

4

цит. по: Милютин Б. февральская революция и соцстрах. Вопросы страхования. 1927. № 11 (300), с. 3.

5

Вегнер А.Ю. Пенсии престарелым или страхование на случай старости? Харьков. 1907, с. 23. Correspondenzblatt der gewerkschaften Deutschlands.1902. № 2.

6

ВКП(б) и профсоюзы о социальном страховании. М., 1934, с. 102.

7

там же, с. 103.

8

Данский Б.Г. Советское социальное страхование. Царские, меньшевистские и советские законы. М., 1922, с. 12.

9

так, на заседании российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений 29 января 2016 года председатель ФНПР Михаил Шмаков убеждал представителей Минфина и других членов РТК, что поступающие на социальное страхование средства в виде страховых взносов — это деньги работников, которые не выдаются, не выплачиваются в денежной форме, а за работника, в рамках его фонда оплаты труда, часть его заработной платы перечисляется в страховые фонды: в Пенсионный, в фонд социального страхования, фонд ОМС. такой же позиции придерживалась и вице-премьер Правительства российской федерации по социальной политике О. Голодец. — Пьеса о том, как члены РТК проводили ликбез для Минфина. — «солидарность». центральная профсоюзная газета. 03.02.2016, № 13.