Неэффективное использование средств: правовое регулирование и практика

Дмитрий Шевелько (2024)

В практическом пособии рассмотрены вопросы неэффективного использования средств бюджета, в том числе:– подходы к правовому регулированию эффективности использования средств;– практика Счетной палаты России, контрольно-счетных органов регионов и Федерального казначейства;– судебные споры об оспаривании неэффективного использования средств.В пособии изучена практика Счетной палаты России, Федерального казначейства и контрольно-счетных органов регионов и муниципальных образований. В пособии отдельно рассмотрены вопросы проведения аудита эффективности со стороны Счетной палата России, включая и систематизацию информации о критериях аудита эффективности за 2020 — 2022 годы. Дополнительно в пособии приведена информация о порядке судебного и досудебного обжалования квалификации органов контроля неэффективного использования средств. При этом изложена информация о конкретных судебных делах об оспаривании нарушений: рассмотрены 25 судебных дел 2020 — 2022 годов

Полномочия органов государственного финансового контроля по оценке эффективности

Федеральное казначейство

За Федеральным казначейством¹ напрямую не закреплены полномочия по оценке эффективности использования средств.

В классификаторе нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере предусмотрен раздел «Неэффективное использование бюджетных средств».

В нем есть две квалификации нарушений:

— использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата);

— недостижения результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.

В качестве обоснования указаны статьи 34 и 162 БК РФ, а также нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения; законодательство Российской Федерации, регулирующее правоотношения, возникающие при исполнении публичных нормативных обязательств.

Органы внутреннего финансового контроля (ВФК) субъектов России и муниципальных образований

Органы исполнительной власти регионов и муниципальных образований самостоятельно определяют нормы о полномочиях органов ВФК по проведению анализа и контроля эффективности расходов бюджетов.

Счетная палата России

За Счетной палатой закреплены следующие положения:

— полномочие по проведению аудита эффективности (часть 2 статьи 157 БК РФ, часть 6 статьи 14 Закона о Счетной палате²)

— задачи (статья 5 Закона о Счетной палате):

организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами;

— Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования федеральной собственности, управления и распоряжения ею, в том числе акциями (долями в уставном капитале) хозяйственных обществ, принадлежащими Российской Федерации (статья 21.1 Закона о Счетной палате).

Подробнее об аудите эффективности написано ниже в пособии.

В классификаторе нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), в текущей редакции отдельно не выделен раздел «неэффективного использования средств». Однако, на практике, включается раздел с нарушениями по такой квалификации.

В стандартах Счетной палаты России, регулирующих проведение контрольного мероприятия, установлены следующие положения.

В СГА 101³ определяется, что при проведении аудита эффективности или стратегического аудита выбираются и (или) разрабатываются критерии аудита в порядке, установленном соответствующим стандартом внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты.

Отдельный стандарт СГА 104 регулирует вопросы проведения аудита эффективности (положения будут рассмотрены ниже).

В СГА 302⁴ определены положения в отношении эффективности при проведении аудита закупок.

Под эффективностью расходов на закупки понимается осуществление закупок исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных нужд с использованием наименьшего объема средств.

Под результативностью расходов на закупки понимается степень достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств и целей осуществления закупок.

При оценке эффективности расходов на закупки инспекторам рекомендуется применять следующие количественные показатели (как в целом по объекту аудита (контроля) за отчетный период, так и по конкретной закупке):

— потенциальная экономия бюджетных и иных средств на стадии формирования и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов, то есть разница между начальными (максимальными) ценами контрактов, указанными объектом аудита (контроля) в плане-графике закупок, и рыночными ценами на товары, работы, услуги, соответствующими, по оценке инспекторов, требованиям статьи 22 Закона № 44-ФЗ;

— экономия бюджетных и иных средств, полученная в процессе определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), то есть снижение начальной (максимальной) цены контрактов относительно цены заключенных по итогам закупок контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;

— экономия бюджетных и иных средств, полученная при исполнении контрактов, то есть снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта;

— дополнительная экономия бюджетных и иных средств, определяемая расчетом в качестве дополнительной выгоды, в том числе за счет закупок инновационной и высокотехнологичной продукции, полученная за счет дополнительных сервисных услуг, более высоких качественных характеристик и функциональных показателей продукции по сравнению с обычными, более низких последующих эксплуатационных расходов по сравнению с обычными, более длительного срока гарантийного обслуживания (определяется при наличии возможности).

Для вывода о неэффективности закупок должны быть получены доказательства того, что существует (существовала) возможность закупки идентичных или однородных товаров (работ, услуг) по меньшей цене либо закупки товаров (работ, услуг) с более высокими характеристиками по такой же или меньшей цене.

При наличии доказательств неиспользования приобретенного имущества по прямому назначению в течение длительного времени (одного года) также может быть сделан вывод о неэффективности закупок.

Кроме того, может проводиться анализ условий транспортировки и хранения закупаемых товаров, результатов работ, услуг (в части обеспечения их сохранности, отсутствия излишних запасов), способов использования результатов закупок в деятельности заказчиков (в части влияния на достижение целей и результатов указанной деятельности, отсутствия избыточных потребительских свойств).

Показатели экономии (снижения цены) и конкуренции (количества независимых участников) при осуществлении закупок, степени (доли) использования выделенных средств, результативности (достижения целей) закупок могут использоваться при оценке эффективности расходов на закупки.

Контрольно-счетные органы субъектов России и муниципальных образований

За КСО закреплены следующие положения:

— полномочие по проведению аудита эффективности (часть 2 статьи 157 БК РФ);

— полномочие: организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (статья 9 Федерального закона № 6-ФЗ⁵);

— полномочие: оценка эффективности формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности) (статья 9 Федерального закона № 6-ФЗ).

Контрольно-счетные органы самостоятельно разрабатывают и утверждают стандарты проведения государственного финансового контроля.

Как правило, по аналогии со Счетной палатой, имеется стандарт по проведению аудита эффективности.

Примечания

1

Бюджетный кодекс России, Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703"О Федеральном казначействе", федеральный стандарты внутреннего финансового контроля.

2

Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ"О Счетной палате Российской Федерации"// «Российская газета», № 77, 10.04.2013.

3

Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 101"Общие правила проведения контрольного мероприятия"

4

Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 302 «Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля)»

5

Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» //"Российская газета"от 11.2.2011 г.