Анализ региональной антикризисной политики

И. В. Стародубровская, 2010

Книга посвящена оценке перспектив посткризисной модернизации российских регионов на основе анализа шести субъектов Российской Федерации: Вологодской, Калининградской, Томской, Тюменской областей, Пермского края и Республики Бурятия. Основной вывод из проведенного исследования состоит в том, что нацеленность на сохранение status quo на федеральном уровне негативно повлияла на институциональные предпосылки модернизации в регионах, не позволив использовать потенциал кризиса для «созидательного разрушения». Однако есть отдельные исключения, которые позволяют продемонстрировать как преимущества, так и риски промодернизационной политики. Книга адресована представителям исполнительной и законодательной власти федерального и регионального уровней, а также широкому кругу читателей, интересующихся вопросами региональной политики.

Глава 3. Сравнение экономической антикризисной политики регионов

3.1. Докризисная экономическая политика

В докризисный период практически все включенные в анализ регионы так или иначе проводили активную политику по стимулированию развития экономики, созданию благоприятного предпринимательского климата, привлечению инвестиций. Эта политика имела как определенные общие черты, так и существенные различия.

Так, в регионах применялись и финансовые, и нефинансовые инструменты привлечения инвестиций. Причем в последние годы особо подчеркивалось значение активизации в данной сфере именно финансовых инструментов, что, по мнению региональных руководителей, должно было способствовать более успешной модернизации. Важность данного направления отмечал Президент Республики Бурятия: «Серьезным ресурсом для увеличения инвестиций должна стать государственная поддержка проектов. После негативного опыта выделения бюджетных гарантий в республике и вовсе прекратились любые формы поддержки. Мы обязаны научиться эффективно работать с имеющимися у нас в распоряжении финансовыми инструментами»^[2]. Из финансовых рычагов наи более распространенными являлись предоставление налоговых льгот и субсидирование части затрат (в первую очередь процентной ставки по кредитам). Также применялся механизм выделения инвестору государственного имущества на льготных условиях. Предоставление государственных гарантий стало более активно использоваться уже в кризисных условиях.

В то же время подходы к предоставлению финансовой поддержки в регионах имели принципиальные различия. Наиболее распространена практика, в соответствии с которой для получения поддержки инвестор должен, во-первых, соответствовать определенным критериям и, во-вторых, осуществлять взаимодействие с региональной властью в установленном формате. Например, в постановлении Правительства Тюменской области № 105-п от 7 мая 2007 г. «О порядке отбора промышленных предприятий на получение государственной поддержки» для предприятий вводятся следующие критерии:

• объем промышленной продукции собственного производства — не менее 50 % общего объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами;

• выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг (без НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей) — не менее 400 млн руб. за год (для производства стройматериалов — 180 млн руб., для деревообрабатывающей промышленности — 350 млн, для производства алкогольных и безалкогольных напитков — 170 млн) в период, предшествующий текущему финансовому году;

• численность работающих в текущем финансовом году — не менее 250 человек.

Кроме того, устанавливается условие недопущения уменьшения средней численности работников списочного состава (без внешних совместителей, без работников, выполнявших работы по договорам гражданско-правового характера) по сравнению с аналогичным показателем на 1 января текущего финансового года.

Что касается формата взаимодействия с региональной властью, то обычно он определяется заключаемым инвестиционным соглашением. В Тюменской области введено понятие «держатель инвестиционного проекта». В Вологодской области для получения поддержки (в первую очередь в виде налоговых льгот) проект должен быть включен в областную инвестиционную программу. Решение об отборе проектов для предоставления поддержки обычно принимается тем или иным коллегиальным органом — координационным советом, экспертным советом и т. п.

Наряду с льготами по инвестиционным проектам в рамках инвестиционных соглашений меры финансовой поддержки (в первую очередь налоговые льготы) могут быть предусмотрены и для отдельных приоритетных сфер деятельности. Например, в Вологодской области льготы по различным налогам предоставлены для предприятий легкой, стекольной, лесозаготовительной, деревообрабатывающей, целлюлозно-бумажной промышленности, черной металлургии, а также для организаций, занимающихся различными видами сельскохозяйственной деятельности.

В отдельных случаях инструменты государственной поддержки направлены на создание преференций для местных производителей. Так, нефтяным компаниям Тюменской области компенсируется 8 % стоимости приобретенного оборудования и товаров законченного потребительского свойства, произведенных предпринимателями области. В Томской области субсидии на возмещение затрат на приобретение племенного молодняка, семени быков-производителей, а также на поддержку элитного семеноводства, кормопроизводства и производства рапса предоставляются в случае приобретения соответствующих товаров у организаций, расположенных на ее территории.

Принципиально иной подход реализуется в Пермском крае, где региональная льгота по налогу на прибыль установлена для всех без исключения предприятий, уплачивающих налог на территории края. Региональные власти не стремятся жестко задавать приоритеты для бизнеса и устанавливать особые отношения с инвесторами в виде заключения инвестиционных соглашений, создание благоприятных инвестиционных условий носит универсальный характер.

Наряду с собственно региональными мерами по поддержке экономической деятельности рассматриваемые регионы активно борются за привлечение на свою территорию федеральных инициатив в данной сфере, а в случае проигрыша стремятся дублировать у себя условия, предусмотренные федеральными проектами. Речь идет в первую очередь о режиме ОЭЗ. Томская область выиграла федеральный конкурс на размещение ОЭЗ технико-внедренческого типа, Республика Бурятия — туристско-рекреационной ОЭЗ. В Калининградской области наряду с ОЭЗ, функционирующей в рамках требований Федерального закона от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ, создаются туристско-рекреационная зона, а также игорная зона. Система льгот, предусмотренная для резидентов ОЭЗ, также повышает инвестиционную привлекательность территории.

В то же время Вологодская область, не являвшаяся победителем конкурса на размещение на своей территории ОЭЗ, приступила к самостоятельному осуществлению аналогичного проекта. 28 июля 2008 г. было принято постановление Правительства Вологодской области «Об утверждении Положения об организации и осуществлении межмуниципальных инвестиционных проектов и о межмуниципальном инвестиционном проекте “Индустриальный парк “Шексна”». Индустриальный парк «Шексна» представляет собой промышленную площадку, расположенную на территории ряда муниципальных образований. Сейчас в рамках данного проекта формируется необходимая инфраструктура, создаются первые производства. Межмуниципальный инвестиционный проект «Индустриальный парк “Шексна”» включен отдельным разделом в областную инвестиционную программу на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. Данному проекту предоставлены льготы по налогу на имущество организаций и по налогу на прибыль, а также освобождение от транспортного налога. Аналоги ОЭЗ — так называемые зоны экономического благоприятствования — стремится создавать и Республика Бурятия.

В Республике Бурятия законодательство по данному вопросу принято еще в марте 2007 г. (Закон Республики Бурятия от 14 марта 2007 г. № 2073-III «О зонах экономического благоприятствования в Республике Бурятия»), в 2008 и 2009 гг. в него были внесены существенные поправки. В соответствии с региональным законодательством зона экономического благоприятствования — это определяемая на конкурсной основе Правительством Республики Бурятия часть территории Республики Бурятия, на которой созданы благоприятные условия для привлечения инвестиций, организации новых, высокотехнологичных производств, развития транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. На территории Республики Бурятия могут создаваться зоны экономического благоприятствования промышленно-производственного, технико-внедренческого и туристско-рекреационного типа. Зона экономического благоприятствования создается на десять лет.

Решение о создании зоны экономического благоприятствования принимается Правительством Республики Бурятия на основе заявок муниципальных образований, подтвержденных решениями их представительных органов. Вопросы создания и эксплуатации инженерной, транспортной и социальной инфраструктур зоны, ее обустройства и материально-технического оснащения, другие организационные, технические и финансовые вопросы регулируются соглашением между Правительством Республики Бурятия и исполнительным органом муниципального образования, на территории которого расположена зона^[3].

Для резидентов зон наибольшего благоприятствования предусмотрены следующие налоговые льготы:

• по налогу на имущество организаций — освобождение в течение пяти календарных лет после постановки на учет имущества, созданного или приобретенного в целях ведения деятельности на территории зоны экономического благоприятствования;

• по налогу на прибыль — снижение ставки налога, зачисляемого в республиканский бюджет, на 4,5 % в течение пяти календарных лет.

Муниципальные образования, на территориях которых созданы зоны экономического благоприятствования, должны обеспечить выполнение обязательств по установлению налоговых преференций для резидентов этих зон в отношении налогов, доходы от которых поступают в местный бюджет, в первую очередь от земельного налога.

В 2009 г. в соответствии с распоряжением Правительства Республики Бурятия от 17 июня 2009 г. № 283-р состоялся конкурс на создание зон экономического благоприятствования всех предусмотренных законодательством типов. Были поданы заявки на создание зон:

• промышленно-производственного типа — пять заявок от четырех муниципальных образований;

• технико-внедренческого типа — одна заявка от г. Улан-Удэ;

• туристско-рекреационного типа — 11 заявок от 11 муниципальных образований.

По результатам конкурсов принято решение о создании пяти зон экономического благоприятствования туристско-рекреационного типа: на территориях городских округов Улан-Удэ и Северобайкальск, Тункинского, Северобайкальского и Заиграевского муниципальных районов, а также зоны промышленно-производственного типа в Улан-Удэ.

Нефинансовые механизмы привлечения инвестиций связаны в первую очередь с повышением открытости территории, снижением административных барьеров, ликвидацией коррупции и государственного рэкета. С этой точки зрения представляет интерес подход Республики Бурятия к законодательству о поддержке инвестиционной деятельности, которое фактически включает декларацию гарантий прав и свобод инвестора:

«1. Органы государственной власти Республики Бурятия гарантируют:

1) обеспечение равных прав инвесторам в получении государственной поддержки инвестиционной деятельности;

2) открытость и доступность для всех инвесторов информации, необходимой для осуществления инвестиционной деятельности в соответствии с действующим законодательством;

3) гласность и открытость процедуры принятия решений о предоставлении государственной поддержки;

4) неразглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, и другой конфиденциальной информации об инвестиционных проектах, предоставленной инвесторами для рассмотрения;

5) неприменение к инвесторам дополнительных обременений финансовыми обязательствами, не связанными с реализацией инвестиционного проекта и не установленными действующим законодательством.

2. Если после заключения инвестиционного соглашения принят закон Республики Бурятия, устанавливающий обязательные для сторон нормы иные, чем действовавшие при заключении инвестиционного соглашения, условия заключенного инвестиционного соглашения сохраняют силу в течение срока его действия, но не более пяти лет».

Из формальных инструментов нефинансовой поддержки инвестиций в регионах используется сопровождение инвестиционных проектов, маркетинговая, информационная и консультационная поддержка. В то же время чрезвычайную важность имеет система неформальных отношений между властью и бизнесом, которая может строиться на совершенно разных принципах. Особую роль в формировании инвестиционного климата подобные отношения играют в Томской области, где доверие между властью и бизнесом рассматривается как одно из важнейших конкурентных преимуществ региона. Доступность и открытость региональной власти, ее готовность оперативно и эффективно решать возникающие проблемы, судя по всему, действительно играют существенную роль в создании благоприятных условий для привлечения инвестиций. По словам одного из инвесторов, выбравших область для размещения своего производства, для него важным фактором выбора послужило то, что Томская область — единственный регион, где «губернатор на встречи с бизнесом приходит с блокнотом». В то же время область имеет развитое инвестиционное законодательство. По данным рейтингового агентства «Эксперт РА», Томская область по итогам 2007 г. заняла первое место в номинации «За лучшие законодательные условия для инвестирования».

Что касается политики в отношении малого бизнеса, то до кризиса в регионах место и предпочтительные инструменты подобной политики оценивались по-разному. В Вологодской области в условиях доминирования крупной промышленности и во многом моноотраслевой специализации региона поддержка малого и среднего предпринимательства не относилась к приоритетам региональной экономической политики. По информации областной администрации, в данной сфере акцент делался в первую очередь на создании либерального режима деятельности, равном доступе к ресурсам, низкой налоговой нагрузке, снижении коррупции, хотя отдельные меры по формированию инфраструктуры поддержки малого предпринимательства также были осуществлены.

В то же время, например, в Томской области целенаправленная деятельность по поддержке малого предпринимательства осуществлялась с 2003–2004 гг. В результате в докризисный период была создана разветвленная инфраструктура поддержки малого предпринимательства, включая пять производственных бизнес-инкубаторов^[4]. В регионе действуют также 21 муниципальный центр поддержки предпринимательства, Центр развития молодежного предпринимательства, Центр субконтрактации, региональный гарантийный фонд, представительство Евроинфоцентра, более 20 микрофинансовых организаций. С 2006 г. запущена поддержка вновь создаваемых предприятий: начал проводиться конкурс «Бизнес-старт», победители которого получают 50 %-е софинансирование проекта за счет бюджетных средств, максимальная сумма субсидии предусмотрена в размере 500 тыс. руб.

Среди рассматриваемых регионов Томская область выделяется также активной инновационной политикой. Поддержка инновационной деятельности является одним из важнейших приоритетов деятельности региональных властей, поскольку область позиционирует себя как центр инновационной экономики. Для этого имеются благоприятные объективные условия: Томск имеет развитый научно-образовательный комплекс, каждый пятый житель города — студент. В области действуют областные и муниципальные программы по развитию инновационной деятельности, создана региональная система поддержки научных разработок — от идеи до внедрения, проводится конкурс инновационных проектов, администрация действенно сотрудничает с ведущими томскими вузами, научными организациями, инновационным бизнесом в формировании инновационной инфраструктуры и в целом благоприятной для инноваций бизнес-среды^[5]. Активно формируется ОЭЗ технико-внедренческого типа.

В других регионах поддержка инновационной деятельности не рассматривалась как явный региональный приоритет, хотя отдельные меры в данной сфере принимались. Так, инновационная деятельность повсеместно выступает приоритетным направлением поддержки малого предпринимательства. В некоторых регионах применяются и более узконаправленные инструменты. Например, законодательство Вологодской области предусматривает ежегодное выделение 20 млн руб. на региональные научные гранты. Сумма гранта может колебаться от 50 тыс. до 3 млн руб.

3.2. Адаптация к кризису: общее и особенное

В условиях кризиса экономическая политика регионов столкнулась с новыми и неоднозначными вызовами. С одной стороны, кризис обострил старые и поставил новые экономические проблемы, в докризисный период во многом сглаживаемые благоприятной экономической конъюнктурой. С другой стороны, кризис создал новые экономические стимулы и возможности, которые при благоприятных условиях могли бы стать основой посткризисного модернизационного прорыва. Однако использование данных возможностей требовало отказа от популистской политики и проведения непопулярных мер, что в ситуации кризиса чревато высокими рисками.

В целом можно сделать вывод, что региональная антикризисная политика была направлена скорее на поддержание социальной стабильности и максимальное сохранение status quo, чем на стимулирование обновления экономики и ее адаптацию к современным требованиям. В качестве широко распространенных черт проводимой политики можно выделить следующие.

Во-первых, кризис не стал (или пока не стал) поводом для пересмотра региональных стратегических ориентиров, нового позиционирования регионов в общероссийском и глобальном контекстах. Практически все регионы продолжают ориентироваться на докризисную стратегию развития. При этом возможны два различных сценария: либо реализация стратегии в связи с кризисом приостанавливается и ограниченные финансовые средства концентрируются в первую очередь на текущих расходах в социальной сфере; либо региональные власти продолжают осуществлять стратегические решения, но в рамках прежней парадигмы, всерьез не переосмысливая новые реалии. Нельзя сказать, что предоставляемые кризисом новые возможности вообще не принимаются во внимание. Но в этих условиях региональная экономическая политика во многом направлена на получение текущего конъюнктурного выигрыша, а не на осуществление стратегического модернизационного прорыва.

Пожалуй, единственным исключением стало повышенное внимание ряда регионов к перспективам инновационного развития, актуальность которого усилилась в условиях, когда наиболее существенно оказались затронутыми кризисом именно традиционные отрасли экономики. По словам губернатора Пермского края О. А. Чиркунова, «создание инновационных отраслей промышленности — наша основная цель. Необходимым условием перехода к инновациям является здоровая и эффективная экономическая среда, которую мы должны сделать конкурентоспособной путем модернизации». Однако пока данное направление во многом декларативно, первые шаги по его реализации только начинают осуществляться. Неясно, насколько серьезно оно повлияет на реальную стратегию регионов.

Во-вторых, приоритетом в условиях кризиса практически во всех регионах стала поддержка так называемых системообразующих и градообразующих предприятий, т. е. крупного бизнеса, определяющего лицо региона. Применительно к данным предприятиям использовались меры формальной и неформальной поддержки, начиная от выделения финансовой помощи и кончая посредничеством региональной администрации в урегулировании отношений с банками и налоговой службой. Тем самым в условиях кризиса не произошло не только радикального обновления структуры производства, но и более или менее массовой смены собственников и менеджеров, деятельность которых не обеспечила создания какого-либо запаса прочности в условиях чрезвычайно благоприятной докризисной конъюнктуры.

В-третьих, регионы ориентировались на минимизацию безработицы, с помощью формальных и неформальных методов воздействия стимулируя собственников максимально ограничивать высвобождение персонала. В одних регионах предпринимателям устанавливали задания по сохранению рабочих мест с использованием административного ресурса. В других (например, в Вологодской области) между областной администрацией, бизнесом и профсоюзами было подписано соглашение о стабилизации положения на рынке труда, по которому работодатели обязались минимизировать высвобождение работников и снижение заработной платы. Тем самым не использовался данный кризисом шанс снять «навес» избыточной численности занятых и создать условия для повышения производительности труда. В тех случаях, когда высвобождения тем не менее происходили, региональные администрации стремились регулировать данный процесс и в максимальной степени держать его под контролем.

В-четвертых, решение кризисных экономических проблем регионы искали в первую очередь в механизмах усиления взаимосвязи власти и бизнеса и влияния административных решений на бизнес-среду, в ограничении конкуренции и усилении так называемого импортозамещения (когда под импортом имеется в виду не зарубежная продукция, а поставки из других регионов), в ориентации на текущие (иногда откровенно популистские) выигрыши в ущерб стратегическим. Тем самым кризис пока не только не улучшил, но и в чем-то ухудшил институциональные условия деятельности бизнеса, которые могли бы способствовать модернизационному прорыву.

Необходимо отметить, что подобная ориентация региональной политики в значительной степени задавалась сигналами с федерального уровня. Формирование перечней предприятий федерального и регионального значения и выделение части из них федеральной помощи, финансирование за счет программ поддержки занятости не только реально безработных, но и лиц, находящихся под угрозой увольнения, — все эти направления федеральной антикризисной политики во многом определяли действия, осуществляемые на региональном уровне. Тем не менее в данных рамках различные регионы по-разному балансировали задачи сохранения социальной стабильности и стимулирования модернизации. Данные различия можно проследить по нескольким направлениям.

Важным индикатором служит степень активности региональной администрации в недопущении банкротства крупных предприятий регионального значения, попавших в тяжелое финансовое положение. В целом интенсивные меры в данном направлении принимались в подавляющем большинстве рассматриваемых регионов. Так, в Республике Бурятия для спасения ЗАО «Улан-Удэ стальмост», снизившего объем производства более чем в 3 раза, было выделено средств государственной поддержки примерно на 50 млн руб. Во многих случаях инструментом спасения предприятий становились государственные гарантии. Наиболее активно в регионах они предоставлялись строительным организациям, попавшим в тяжелое финансовое положение в результате сжатия жилищного и коммерческого строительства. В то же время не во всех случаях региональные власти были готовы идти до конца, чтобы удержать от банкротства крупные предприятия, независимо от того, насколько адекватную политику они проводят. Так, в Калининградской области произошло банкротство одного из крупных региональных работодателей, ОАО «КД авиа», с численностью занятых около 2 тыс. человек. Принятые региональной властью меры по стабилизации ситуации на предприятии не дали позитивного эффекта, выданные из бюджета области гарантии на сумму 500 млн руб. были полностью выполнены. При этом сам факт банкротства компании вызывает далеко не однозначную реакцию. С одной стороны, в нем видят фактор, существенно замедляющий развитие области, в частности, в сфере туризма. С другой — отмечаются положительные последствия отделения управления инфраструктурой аэропорта от деятельности по осуществлению авиаперевозок («КД авиа» совмещала обе эти функции), снижения барьеров для выхода на рынок новых авиакомпаний, усиления конкуренции.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

2

Послание Президента Республики Бурятия депутатам Народного хурала Республики Бурятия «О социально-экономическом развитии Республики Бурятия до 2011 года».

3

В соответствии с региональным законодательством зона экономического благоприятствования, за исключением зоны экономического благоприятствования туристско-рекреационного типа, не может находиться на территории нескольких муниципальных образований. Территория зоны экономического благоприятствования, за исключением зоны экономического благоприятствования туристско-рекреационного типа, не должна включать полностью территорию какого-либо административно-территориального образования.

4

В отличие от регионов, где федеральная поддержка на создание бизнес-инкубаторов использовалась для нового строительства, в Томской области подбирались уже построенные подходящие здания и проводился их текущий ремонт.

5

В регионе сформирована развитая, по российским меркам, инфраструктура поддержки инновационной деятельности, в том числе 13 офисов коммерциализации разработок, 4 инновационно-технологических центра, 7 бизнес-инкубаторов, 4 центра трансфера технологий, 20 центров коллективного пользования, региональный венчурный фонд и т. п. Создаются новые инновационные фирмы, запускаются инновационные проекты (более 40 ежегодно). Так, на момент проведения исследования в студенческих бизнес-инкубаторах было размещено более 80 молодежных проектов и 26 инновационных предприятий. В то же время региональные власти столкнулись с проблемой незаинтересованности субъектов инновационного бизнеса в росте масштабов деятельности: они предпочитают ограничиваться малыми масштабами деятельности и не «дорастать» до средних.