Ограничение прав должника: новеллы законодательства и практика применения = The restriction of the rights of the debtor: the latest legislative changes and their implementation. Сборник материалов 6-й Международной научно-практической конференции, 8–10 сентября 2015 года, г. Улан-Удэ, Республика Бурятия

Коллектив авторов, 2016

Издание представляет собой сборник докладов, которые были подготовлены известными учеными и практиками из России и иностранных государств для участия в 6-й Международной научно-практической конференции «Ограничение прав должника: новеллы законодательства и практика применения» (8–10 сентября 2015 года, г. Улан-Удэ, Республика Бурятия). Для сотрудников Федеральной службы судебных приставов, студентов и аспирантов юридических вузов, практикующих юристов, всех интересующихся вопросами европейского гражданского процесса и исполнительного производства. The edition is a collection of articles, which are prepared by well-known scientists and experts from Russia and foreign countries for participation in the 6th International scientific and practical conference “The restriction of the rights of the debtor: the latest legislative changes and their implementation” (8–10 September 2015, Ulan-Ude, Republic of Buryatia). The book is prepared for employees of the Federal Bailiff Service, undergraduate and postgraduate students of law schools, legal practitioners, and for those who are interested in the issues of European civil procedure and enforcement proceedings.

I. Представители органов государственной власти России об исполнительном производстве

А.О. Парфенчиков

Ограничение прав должника: новеллы законодательства и практика применения в Российской Федерации

А.О. ПАРФЕНЧИКОВ, директор Федеральной службы судебных приставов — главный судебный пристав Российской Федерации

На сегодняшний день ни у кого не вызывает сомнений тот факт, что принудительное исполнение требований исполнительных документов может быть эффективным только тогда, когда для должника добровольное исполнение является более выгодным, чем принудительное.

В настоящее время в такой ситуации наибольший интерес вызывают методы косвенного принуждения.

Меры прямого принуждения целесообразны только при наличии у должника имущества, за счет которого могут быть удовлетворены требования взыскателя. При этом, как показывает практика, должники все чаще предпринимают действия для сокрытия имущества, оформления его на третьих лиц, тем самым исключая возможность обращения на него взыскания, либо вовсе его не имеют. Поэтому представляется необходимым развивать механизмы, позволяющие мотивировать должника на добровольное, самостоятельное исполнение предписаний, что может быть достигнуто за счет ограничения его неимущественных прав.

Во многих странах данный институт высоко развит, и мировому исполнительному производству известны гражданский арест, ограничения получения и использования специальных прав, ограничение возможностей передвижения.

Для России этот институт является новым, но имеющим большую перспективу.

На законодательном уровне сегодня предусмотрена только одна мера такого характера — это ограничение на выезд должника из страны. Механизм его применения был введен в 2007 г. с принятием новой редакции Федерального закона «Об исполнительном производстве».

В то же время соответствующая норма материального права была предусмотрена в законодательстве еще с 1996 г.

Так, согласно положениям Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» право гражданина Российской Федерации на выезд может быть временно ограничено в случае, если он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами.

Пользуясь данной нормой, судебные приставы выносили постановления о запрете на выезд должников из Российской Федерации. И только впоследствии — в 2007 году при принятии новой редакции Федерального закона «Об исполнительном производстве» механизм ограничения права на выезд был закреплен нормативно.

Таким образом, фактически именно в результате инициативы и правоприменительной практики судебных приставов в российском законодательстве был сформирован в полном виде институт ограничения права на выезд должника из Российской Федерации.

Практика применения данного института свидетельствует о его эффективности.

Во-первых, год от года растет количество должников, выезд которых был ограничен. Если, например, в 2009 г. их количество составляло порядка 216 тыс. человек, то в 2012 г. — 622 тыс., в 2013 г. — 869 тыс., а в 2014 г. — более 1,2 млн.

Во-вторых, ежегодно увеличивается и сумма требований по исполнительным документам, которые исполнены должниками добровольно в результате применения ограничения на выезд из страны. Так, в 2013 г. почти 60 тыс. должников исполнили требования исполнительных документов на 7,9 млрд рублей, в 2014 году 83 тыс. должников — на сумму 12 млрд рублей.

В то же время, несмотря на то что сегодня имеется явно положительная динамика взыскания сумм по исполнительным производствам, вопрос о применении судебными приставами ограничения на выезд ранее вызывал много споров.

Это, конечно, закономерно, поскольку его применение не позволяет гражданину реализовать предоставленное ему Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Конституцией Российской Федерации право свободно выезжать за пределы страны.

Но Конвенция и Конституция России содержат в себе также положения о том, что права и свободы человека, гражданина могут быть ограничены в той степени, которая необходима для достижения их целей.

На сегодняшний день, с учетом практики Европейского Суда по правам человека, ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что исполнение судебных решений является неотъемлемой частью права человека и гражданина на судебную защиту. Поэтому любое ограничение прав должника в рамках исполнительного производства применяется в целях защиты гарантированных Конституцией России и Конвенцией прав взыскателя. В связи с чем не представляется возможным говорить в такой ситуации о нарушении прав должника.

Данный вопрос также рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации, и в Постановлении от 14 мая 2012 г. № 11-П Суд указал, что положения Федерального закона «Об исполнительном производстве» в части ограничения права на выезд из страны не противоречат Конституции.

В то же время при предоставлении судебному приставу-исполнителю полномочий по применению в отношении должника косвенных мер принуждения должно быть обеспечено соотношение объема мер и требований взыскателя. Это один из принципов, на основе которых осуществляется исполнительное производство. Поэтому в целях обеспечения баланса интересов должника и взыскателя судебный пристав-исполнитель с учетом положений законодательства Российской Федерации и сформировавшейся практики может ограничить должнику выезд из Российской Федерации только при наличии совокупности ряда условий:

1) на исполнении находится исполнительный документ, выданный на основании судебного акта или являющийся судебным актом;

2) сумма взыскания превышает 10 тыс. рублей.

3) должником требования исполнительного документа не исполнены добровольно в установленный срок.

Только в данном случае судебный пристав-исполнитель выносит постановление об ограничении выезда должника из Российской Федерации.

В том случае, если исполнительное производство возбуждено на основании других исполнительных документов, но соблюдены остальные условия, то решение об ограничении может быть принято судом по инициативе взыскателя или судебного пристава-исполнителя. В иных случаях ограничение не применяется.

Как показывает практика исполнительного производства, в России не всеми должниками используется право на выезд за пределы страны, в связи с чем очевидно, что данная мера косвенного принуждения эффективна только в отношении ограниченного круга лиц. Соответственно, имеется необходимость в выработке и применении иных мер.

Работу в данном направлении мы ведем с учетом опыта наших иностранных коллег. Например, в Чешской Республике и Республике Беларусь предусмотрена возможность ограничения должнику права на управление транспортным средством, в Республике Казахстан — на выдачу и продление лицензий.

В России судебные приставы такими полномочиями пока не наделены, но уже ведется работа над тремя соответствующими законопроектами.

Первым законопроектом предлагается наделить судебного пристава-исполнителя полномочием ограничивать должнику право на управление транспортным средством и (или) судном, если требования исполнительного документа не исполнены им добровольно в установленный срок.

Для обеспечения баланса интересов должника и взыскателя законопроектом предусмотрен перечень случаев, когда такое ограничение не будет применяться и подлежит отмене. А именно если: 1) установление ограничения лишает должника по исполнительному производству его основного законного источника средств к существованию; 2) использование транспортного средства и (или) судна является для должника и проживающих совместно с ним членов его семьи единственным средством для обеспечения их жизнедеятельности; 3) должник является лицом, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью; 4) должнику предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения требований исполнительного документа; 5) сумма задолженности по исполнительному документу не превышает 10 тыс. рублей.

Кроме того, для этих целей законопроектом предусмотрено, что такое ограничение будет применяться только в рамках определенной категории исполнительных производств. Это так называемые социально значимые исполнительные производства(например, о взыскании алиментов, задолженности по заработной плате, возмещении вреда, причиненного преступлением).

Для исключения случаев, когда должник не знает и не понимает суть примененного ограничения, порядок его исполнения, юридических последствий его нарушения, порядок возврата изъятого удостоверения, в законопроекте предусмотрено, что данные вопросы судебный пристав-исполнитель разъясняет должнику в постановлении об ограничении права на управление транспортным средством и (или) судном.

Полагаем, что именно при таком механизме могут быть обеспечены права и интересы сторон исполнительного производства.

На сегодняшний день данный законопроект уже принят в первом чтении Государственной Думой и готовится ко второму. Надеемся на его принятие в ближайшую сессию.

По предварительным подсчетам ФССП России, реализация закона, в случае его принятия, затронет порядка 450 тыс. должников.

Над вторым законопроектом мы сейчас ведем работу совместно с заинтересованными органами государственной власти. Он касается предоставления судебному приставу-исполнителю полномочия по установлению запрета на совершение юридически значимых действий.

В законопроекте используется объемное понятие «юридически значимые действия», к которым можно отнести регистрационные действия, действия по получению, продлению разрешений (лицензий) и иные действия, совершение которых должником влечет за собой возникновение, изменение и прекращение его прав и обязанностей.

Поэтому принятие законопроекта, во-первых, существенно расширит полномочия судебных приставов, во-вторых, позволит запрещать должникам совершать юридически значимые действия, которые могут способствовать снижению возможности удовлетворения требований взыскателя.

В связи с чем, не забывая о принципе соотносимости объема требований взыскателя и применяемых к должнику мер, предлагается предоставить такое право судебному приставу-исполнителю, только если должник уклоняется от исполнения алиментных обязательств. Данная категория исполнительных производств, на наш взгляд, требует особого внимания, поскольку нет более социально незащищенного человека, чем ребенок, оставшийся без содержания.

Одним из поводов для разработки законопроекта в таком виде, как и в случае законодательного закрепления механизма ограничения на выезд из страны, послужила сложившаяся в России правоприменительная практика судебных приставов.

В настоящее время судебные приставы, несмотря на отсутствие прямого законодательного закрепления, активно используют практику запрета (ограничения) на совершение регистрационных действий, которые по своей сущности и являются юридически значимыми.

Данное исполнительное действие особенно актуально, если у судебного пристава имеется полученная из регистрирующего органа информация о наличии у должника имущества, но отсутствует возможность его фактического ареста.

Например, должник скрывает автомобиль с целью исключения возможности обращения на него взыскания. При таких обстоятельствах судебный пристав-исполнитель выносит постановление о запрете на совершение в отношении данного автомобиля регистрационных действий и, соответственно, исключается возможность переоформить автомобиль на третьих лиц.

Таким образом, реализация разработанного законопроекта с учетом используемых в нем формулировок позволит не только нормативно закрепить уже наработанную практику, но и расширить сферу ее применения.

Другой законопроект, третий, также посвящен ограничению личных неимущественных прав должника. Им предлагается предусмотреть возможность отказа в предоставлении лицу государственных услуг при наличии у него задолженности по исполнительному документу.

Прежде всего, что такое государственная услуга? Можно сказать, что это созданный не так давно в России новый формат общения гражданина с государством и государства с гражданином. Он очень удобный. Если гражданину необходимо от органа государственной власти получить какую-либо информацию, справку, удостоверяющий или регистрационный документ, решить иной вопрос, то ему нет необходимости непосредственно обращаться в этот орган, он может это сделать либо через многофункциональный центр, который, как правило, находится в шаговой доступности от места проживания, либо через официальный сайт в сети Интернет.

В этой связи предлагаемый законопроектом механизм ограничения права выглядит следующим образом. Гражданин обращается за оказанием ему государственной услуги. Орган государственной власти, предоставляющий запрошенную услугу, проверяет, имеется ли у гражданина задолженность по определенной категории исполнительных документов. Если такая задолженность имеется, то, соответственно, государственная услуга не будет оказана до момента погашения этой задолженности.

Принципиальное отличие данного механизма от предлагаемых другими законопроектами заключается в том, что судебный пристав-исполнитель в этом случае не выносит каких-либо постановлений об ограничении прав должника. Решение об отказе принимает должностное лицо органа государственной власти на основании того, что гражданин занесен в базу данных как должник по исполнительному производству.

Для реализации такого механизма уже есть соответствующие наработки. С 2011 г. ФССП России ведет банк данных в исполнительном производстве, поэтому для целей законопроекта может быть использован этот ресурс.

Внося указанное предложение, мы понимаем, что некоторые услуги являются жизненно необходимыми. Это, например, запись актов гражданского состояния, услуги, связанные с медицинским и социальным обслуживанием. В связи с чем законопроектом предлагается предусмотреть, что перечень государственных услуг, в предоставлении которых будет отказываться лицам, имеющим задолженности по исполнительным производствам, устанавливается Правительством Российской Федерации. Что касается категорий исполнительных производств, то изначально законопроектом были предусмотрены требования о взыскании денежных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. В большинстве случаев это суммы, не превышающие 3 тыс. рублей. Среди государственных услуг, в отношении которых, на наш взгляд, может быть предусмотрен отказ, есть государственная услуга по регистрации права собственности на недвижимость. Данное имущество стоит в разы больше. Поэтому представляется, что отказ в предоставлении государственной услуги будет хорошим стимулом для должника добровольно погасить задолженности в такой ситуации.

В дальнейшем, в процессе проработки данного законопроекта с заинтересованными органами государственной власти, он был распространен также на исполнительные производства о возмещении ущерба, причиненного преступлением, о взыскании алиментов.

Не исключено, что и при дальнейшей доработке этот и другие законопроекты, о которых говорилось в докладе, претерпят некоторые изменения. Это закономерно. Объем требуемых ограничений, механизм их реализации формируются с учетом правовых традиций, культуры, экономических условий, правоприменительной практики и существующих потребностей, сложившихся на момент разработки.

В этой связи мы крайне заинтересованы в изучении практики органов принудительного исполнения других стран.

Ограничения прав должника, используемые и разрабатываемые в России, не являются единственно возможным средством косвенного воздействия на должника в целях побуждения его к исполнению требований исполнительных документов.

Полагаю, что положительный опыт в данной сфере существует и в других государствах.

Поэтому призываю вас, уважаемые коллеги, к активной дискуссии. Уверен, что по ее результатам каждый из нас сможет выработать оптимальный способ решения имеющихся проблем, учитывающий особенности национальной системы принудительного исполнения.