Просто не стой на пути. Как государство может помочь бизнесу в бедных странах

Роберт Андерсон, 2004

Единственный способ ликвидировать бедность – это экономический рост, а лучший двигатель экономического роста – частный сектор. Автор противопоставляет провалам рынка провалы государства. Отдельные главы посвящены экономическому росту; роли крупных компаний; приватизации; банкам, банковскому регулированию, процедурам банкротства; конкуренции. В Заключении автор описывает историю рыночных реформ 80-х годов в Новой Зеландии, где он участвовал в разработке программы приватизации. Некоторое время в 1991 г. автор был консультантом Госкомимущества России.

Глава 2

Экономический рост: единственный способ борьбы с бедностью

Единственный путь к сокращению бедности в мире — увеличение темпов экономического роста. Единственный способ достижения быстрых темпов экономического роста — принятие государствами политических мер и создание ими институтов, способствующих повышению эффективности, производительности и ускорению роста частного сектора. Это позволит частным компаниям расширять производство, создавать рабочие места и платить более высокую заработную плату. Именно так богатым странам удалось достичь высокого уровня доходов для большинства своих граждан. И я не думаю, что есть какой-либо иной способ сократить бедность в сегодняшних бедных странах.

Я считаю очевидной и бесспорной взаимосвязь между развитием частного сектора и снижением уровня бедности. Однако во многих дискуссиях последнего времени на тему помощи бедным этот фактор либо недооценивается, либо полностью игнорируется.

Цели развития тысячелетия

Примером принижения важности экономического роста и роли частного сектора может служит документ «Цели развития тысячелетия», принятый резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2000 г.^[13] В упрощенной версии, представленной позднее в докладе генерального секретаря, приводятся следующие восемь задач:

1. Ликвидация крайних форм нищеты и голода.

2. Обеспечение всеобщего начального образования.

3. Поощрение равенства мужчин и женщин и расширение, прав и возможностей женщин.

4. Сокращение детской смертности.

5. Улучшение охраны материнского здоровья.

6. Борьба с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями.

7. Обеспечение экологической стабильности.

8. Создание глобального партнерства в целях развития^[14].

Заявленный срок достижения этих целей — 2015 г. Насколько известно, все они были приняты в качестве базовых установок для осуществления деятельности на этот период целым рядом международных организаций, в том числе Всемирным банком, Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Международным валютным фондом.

Рост доходов, основанный на ускорении экономического роста, вне всякого сомнения помог бы выполнению большинства этих задач. Это способствовало бы даже достижению цели по обеспечению экологической стабильности, поскольку по мере роста доходов население становится все более заинтересованным в чистоте и безопасности окружающей среды. Бедное же население, напротив, не может позволить себе такую роскошь.

При этом в указанной резолюции Генеральной Ассамблеи о целях развития тысячелетия экономический рост или роль частного сектора не фигурируют. Частный сектор упомянут лишь однажды, причем с несколько пренебрежительной интонацией: «…главной задачей, стоящей перед нами сегодня, является обеспечение того, чтобы глобализация стала позитивным фактором для всех народов мира. Это связано с тем, что, хотя глобализация открывает широкие возможности, ее благами сейчас пользуются весьма неравномерно, неравномерно распределяются и ее издержки»^[15]. Такие заявления кажутся созвучными аргументам критиков дальнейшего расширения международной торговли, либерализации экономики и иностранных инвестиций, которые считают, что экономический рост пока никак не помог бедным, а только сыграл на руку богатым странам или международным компаниям.

После принятия резолюции Генеральный секретарь ООН выступил перед Генеральной Ассамблеей с докладом, в котором был представлен план по достижению провозглашенных целей. В тексте доклада все же были слова о том, что «для существенного снижения бедности и помощи развитию жизненно необходимо достичь устойчивого и всеобъемлющего экономического роста»^[16]. Однако о роли частного сектора в достижении этого роста Генеральный секретарь упомянул, лишь говоря о том, каким образом иностранный капитал может пополнить национальные ресурсы самих стран, после чего перешел к описанию опасностей притока иностранного капитала, связанных с его краткосрочным и характером и волатильностью^[17].

Приведу еще один пример. У Всемирного банка есть интернет-страница, посвященная целям развития тысячелетия^[18], на которой указаны средства их достижения. В этом перечне экономическому росту и частному сектору также уделяется мало внимания. Экономический рост упомянут только в разделах о первой и о восьмой целях развития (искоренение крайних форм бедности и создание глобального партнерства), однако не фигурирует ни в одном из остальных разделов.

Решит ли проблему увеличение объемов помощи?

При обсуждении целей развития тысячелетия главный акцент ставится на необходимости увеличения экономической помощи бедным странам со стороны богатых. Так, по оценкам Всемирного банка, для достижения заявленных целей к 2015 г. объемы помощи должны быть увеличены на 40–60 млрд долл. в год^[19].

Каким образом эти средства будут использованы для достижения результата, остается неясным. Будут ли они использованы для финансирования международной программы по оказанию экономической помощи, в рамках которой богатые страны обеспечивают дополнительный доход беднейшим слоям населения и оплачивают их расходы на образование и здравоохранение? Не будет ли эта программа бесконечной, учитывая то, что экономический рост в этих странах продолжит оставаться на низком уровне и, следовательно, доходы населения не будут расти? А может быть, наоборот, эта помощь будет использована для увеличения темпов экономического роста? Это обеспечило бы рост доходов бедного населения, и оно стало бы способно самостоятельно оплачивать большее количество продовольствия, более качественные услуги здравоохранения и образования, борьбу с загрязнением окружающей среды и т. п. При этом по мере роста дохода в бедных странах денежную помощь извне можно было бы сократить или полностью свернуть.

В исследовании Всемирного банка по оценке необходимого объема дополнительной экономической помощи содержатся противоречивые установки о том, как должны использоваться направляемые странам средства^[20]. Сначала в исследовании говорится, что весь объем полученной помощи необходимо использовать для увеличения внутренних инвестиций, поскольку это повлечет за собой ускорение темпов экономического роста. Затем там же утверждается, что выделяемые средства потребуются для повышения качества образования, здравоохранения и защиты окружающей среды.

Я не против увеличения объемов помощи богатых стран бедным, если эта помощь будет использована эффективно и даст импульс экономическому росту. Богатые страны без труда могут позволить себе выделить на помощь бедным странам дополнительные 40–60 млрд долл. Эта сумма составит менее 0,2 % годового дохода среднестатистического гражданина богатой страны, т. е. ничтожные 60 долл. в год. Если человек из богатой страны ездит на автомобиле размерами с дом жителя бедной страны, то он наверняка сможет позволить себе такую скромную помощь бедным мира сего.

Однако существует значительный разброс во мнениях по поводу того, приводит ли увеличение финансовой помощи к экономическому росту. Опыт помощи бедным странам извне не обнадеживает. Страны, десятилетиями получавшие крупные ассигнования, так и не встали на путь экономического роста. Некоторые исследователи отмечают, что на деле подобная помощь, напротив, привела к сокращению темпов экономического роста в бедных странах^[21]. Даже крупнейший донор, Всемирный банк, пришел к выводу, что финансовая поддержка такого рода может быть эффективной лишь в странах с надлежащими институтами и политическими механизмами^[22]. Поэтому сегодня все чаще международные институты развития идут на увеличение объемов помощи исключительно при условии, что в стране будет проводиться политика, которая считается этими институтами необходимой для стимулирования экономического роста. Однако эта книга именно о том, что зачастую страны не в состоянии эффективно использовать некоторые рекомендуемые международными организациями решения, направленные на помощь частному сектору, и что для этого существуют другие, более эффективные меры.

Если результаты исследования Всемирного банка верны в том, что дополнительные 40–60 млрд долл. будут эффективно способствовать увеличению показателей экономического роста, а также в том, что сопоставимая сумма требуется на поддержание хотя бы минимального уровня здравоохранения и образования в бедных странах, я с радостью поддержу удвоение объемов помощи для решения обеих задач. Однако же меня весьма заботит то, насколько малое значение в дискуссиях о необходимости оказания финансовой помощи придается роли экономического роста и частного сектора в сокращении бедности, а также вопросу о том, как помощь могла бы способствовать ускорению темпов роста.

Пока не будет возможности наглядно продемонстрировать, что выделяемые средства напрямую идут на благо отдельно взятого малоимущего (например, на обеспечение его продовольствием или оплату расходов на образование и здравоохранение), многие, похоже, будут продолжать считать, что помощь в действительности не помогает бедному населению. Несмотря на то что увеличение показателей экономического роста является непрямым способом помощи бедным и точно определить, кто прежде всего выигрывает в результате экономического роста, трудно, именно последний принесет бедному населению наиболее существенные и устойчивые во времени дивиденды^[23]. По какой причине некоторые международные организации приуменьшают значение экономического роста в деле помощи бедным и делают вместо этого упор на «прямой помощи»? Возможно, по мнению этих организаций, люди просто неспособны увидеть косвенную связь между экономическим ростом и сокращением бедности. Неслучайно на плакатах благотворительных фондов часто можно увидеть детей в обстановке крайней нищеты. Такие изображения создают у людей, делающих пожертвования, впечатление, что помощь пойдет именно этим детям. Другими словами, акцент на прямой помощи бедному населению, а не на мерах, способствующих экономическому росту, является успешной рекламной стратегией и эффективным пиаром.

Кроме того, принимая во внимание возникшее с некоторых пор критическое отношение к глобализации и либерализации экономики, поддержка идеи о стимулировании экономического роста за счет развития частного сектора может рассматриваться как призыв к поддержке крупного бизнеса, богатых и влиятельных людей, и все это — за счет угнетенных бедняков. Для многих вовсе не очевидно, что увеличение производительности труда в крупной компании идет на пользу бедным. Еще менее очевидно это в случаях, когда рост производительности оборачивается сокращением рабочих мест в этой компании.

Индия

В большинстве бедных стран попытки снизить уровень бедности в условиях отсутствия экономического роста обречены на провал. Это утверждение, по-видимому, противоречит установкам все большего числа людей, выступающих против того, что они называют глобализацией. Разброс взглядов среди противников глобализации велик, однако среди них распространено убеждение, что экономический рост идет на благо прежде всего богатым и что он должен быть больше ориентирован на нужды бедного населения.

В условиях отсутствия экономического роста единственным путем к сокращению бедности является изъятие доходов у богатого населения страны и передача их бедному населению, т. е. сокращение бедности по методу Робин Гуда. Тем не менее в большинстве бедных стран такой метод едва ли позволит снизить бедность: совокупного дохода этих стран не хватит на то, чтобы помочь бедному населению выбраться из бедности даже при условии равного распределения доходов между всеми жителями страны. Когда размер пирога невелик, а едоков слишком много, как ни разрезай пирог на равные части — все равно каждого досыта не накормишь.

Я могу понять негодование и ощущение несправедливости, которое можно испытывать, глядя на то, как горстка богачей живет в окружении миллионов нищих. Тем не менее перераспределение доходов относительно небольшой группы людей в пользу гораздо большего числа бедных едва ли поможет справиться с бедностью. Так, в Индии проживает более 1 млрд человек. Соответственно в этой стране много богатых людей, которые, впрочем, составляют ничтожный процент от общей численности населения. К богатым относятся крупные землевладельцы, владельцы частных компаний, а также коррумпированные политики и правительственные чиновники. Однако, поскольку бедных людей неизмеримо больше, даже конфискация всех доходов богатых и передача их бедным мало отразятся на положении последних.

Многие индийцы живут сегодня в ужасающей нищете. Около 80 % населения выживают, имея менее 2 долл. в день, или 730 долл. в год (в пересчете на доллары по паритету покупательной способности). Еще более тяжелым является положение тех, чьи доходы не превышают 1 долл. в день, или 365 долл. в год (см. табл. 2–1). Планка в 1 долл. в день является общепринятым международным стандартом определения уровня крайней бедности в стране с низким доходом. На противоположной стороне шкалы доходов находятся 10 % населения с наивысшим достатком, средние объемы потребления которых оцениваются в 6213 долл. в год^[24]. (Отметим, что при интерпретации данных в табл. 2–1 и 2–2 я допускаю некоторую неточность, попеременно используя термины «доход» и «потребление», как если бы они были синонимами. Применительно к бедным слоям населения это, возможно, верно, однако доход богатых может многократно превосходить потребление, поскольку у них есть возможность переводить часть своих доходов в сбережения).

Таблица 2–1. Богатые и бедные в Индии в 2001 г. (по паритету покупательной способности)^[25]

Согласен, что в такой стране, как Индия, государство должно делать все возможное для перераспределения доходов в пользу самых бедных слоев населения, однако я не склонен преувеличивать возможности государства. Поскольку в бедных странах бюджетные доходы невелики, у них просто нет денег для помощи населению. Более того, то немногое, что выделяется на поддержку самых бедных, зачастую расходуется впустую из-за некомпетентности и коррумпированности политиков и чиновников. Ниже мы подробно рассмотрим, почему эти проблемы являются важнейшим фактором при определении того, что государство может сделать для поддержки частного сектора.

Во сколько обойдутся правительству Индии меры по существенному улучшению положения беднейших слоев населения за счет повышения их доходов до минимальной планки в 1 долл. в день? В случае Индии для того, чтобы это сделать, потребуется изъять около 31 млрд долл. доходов у остального населения (расчет, опять же, в долларах по паритету покупательной способности) и перенаправить их на поддержку самых бедных (см. табл. 2–1). Этот показатель называется суммарным дефицитом дохода^[26]. В среднем, в соответствии с приведенными цифрами, бедный житель Индии с доходом менее 1 долл. в день должен будет получить от государства 86 долл. в год, чтобы подняться над чертой бедности. И хотя 31 млрд долл. — сумма внушительная, она составляет лишь 1 % валового национального дохода страны.

При этом, чтобы оценить, является ли выделение этих дополнительных средств на помощь бедному населению выполнимым, следует сравнить их объем с общим объемом государственных расходов и налоговых поступлений. Другими словами, необходимо рассчитать, насколько должны вырасти налоги для тех, кто живет выше черты бедности, чтобы обеспечить необходимый уровень поддержки бедных. В нашем примере, чтобы выполнить такое перераспределение доходов, потребовалось бы увеличение государственных расходов на 6 % по сравнению с текущим уровнем. Соответственно на столько же понадобилось бы и повысить налоги.

Аналогичный расчет можно выполнить для черты бедности, равной 2 долл. в день, или 730 долл. в год. В этом случае для того, чтобы поднять до черты бедности среднестатистического бедного жителя страны с доходом менее 2 долл. в день, государству потребовалось бы выплатить ему около 323 долл. в год. Если установить черту бедности на уровне 2 долл. в день, за этой чертой окажется гораздо больше людей (около 80 % населения). В этом случае значение суммарного дефицита дохода будет еще большим и составит 266 млрд долл., т. е. более половины объема текущих государственных расходов.

Таким образом, на первый взгляд, если за черту бедности принимать 1 долл. в день, то при наличии в Индии необходимой политической воли ликвидация крайних форм бедности за счет соответствующего перераспределения доходов представляется возможной. Для этого потребовалось бы повысить государственные расходы и налоги всего лишь на 6 %. Если же за черту бедности принимать 2 долл. в день, то обеспечить всему населению страны доходы выше черты бедности государство уже не сможет, поскольку для этого бюджетные расходы и налоги потребуется увеличить на 50 %.

Можно рассмотреть еще один путь: попытаться убедить богатые страны выделить часть необходимых денег в виде иностранной экономической помощи. При этом такую помощь было бы целесообразнее раздавать непосредственно бедному населению наличными деньгами, а не расходовать полученные средства на финансирование отдельных проектов, скажем, в сфере здравоохранения или на строительство школ. Вместе с тем на сегодняшний день общие объемы иностранной помощи, которую получают бедные страны, представляются недостаточными. Всего на эти цели выделяется около 50 млрд долл. в год (Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан и президент Всемирного банка Джеймс Вулфенсон призвали удвоить объемы помощи и довести их до 100 млрд долл.). Как мы видим из приведенных выше расчетов, 50 млрд долл. хватило бы на то, чтобы в отдельно взятой стране, Индии, помочь беднейшему населению выбраться из-за черты бедности (если принять за черту бедности 1 долл. в день). Но этой суммы, конечно же, не хватит на то, чтобы оказать помощь всем бедным странам планеты.

Проблема целевой помощи бедным

В приведенной выше простой схеме расчета, однако, не учитывается то, что никакая программа перераспределения доходов или повышения благосостояния не может быть по-настоящему целевой. Расчет основан на допущении, что правительственные чиновники точно представляют текущий уровень доходов каждого малоимущего и, следовательно, знают, на какую величину необходимо повысить его доходы, чтобы они сравнялись с чертой бедности. И хотя для того, чтобы подтянуть доходы бедного населения к черте бедности, в среднем необходимо выделить по 86 долл. на человека в год, реальная сумма может колебаться от 1 до 365 долл. в зависимости от действительных доходов каждого конкретного лица. В идеальной целевой программе перераспределения доходов человек, живущий за чертой бедности, не должен получать ни долларом больше, ни долларом меньше, чем это действительно необходимо для достижения им этой планки.

Даже если бы правительство Индии знало точный доход каждого из 350 млн индийцев, живущих менее чем на 1 долл. в день, попытка государства повысить на необходимую сумму доход каждого и поднять его до черты бедности полностью уничтожила бы все стимулы бедного населения работать и получать доход. В идеальной целевой программе повышения благосостояния при росте заработка человека на 1 долл. размер государственной помощи должен сокращаться на ту же сумму. Это можно сравнить со стопроцентным налогом на дополнительные доходы. В таком случае для человека, живущего за чертой бедности, необходимость работать вообще потеряет смысл.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

13

United Nations,"United Nations Millennium Declaration."Resolution Adopted by the General Assembly. A/55/L.2., September 8, 2000.

14

United Nations,"Road Map towards the Implementation of the United Nations Millennium Declaration: Report of the Secretary General,"A/56/326, September 6, 2001.

15

United Nations,"United Nations Millennium Declaration."op. cit., p. 2.

16

United Nations,"Road Map…", op. cit., p. 18.

17

Ibid., p. 26.

18

World Bank, September 23, 2003, http://www.developmentgoals.org.

19

World Bank,"World Bank Estimates Cost of Reaching the Millennium Development Goals at $40 — $60 billion Annually in Additional Ad,"News Release No. 2002/212/S, February 20, 2002.

20

Shantayanan Devarajan, Margaret J. Miller, and Eric V. Swanson,"Goals for Development: History Prospects, and Costs,"Policy Research Working Paper 2819, World Bank, April 2002.

21

Например, см. Doug Bandow and Ian Vasquez, eds., Perpetuating Poverty: The World Bank, the IMF, and the Developing World (Washington: Сato Institute, 1994).

22

World Bank, Assessing Aid: What Works, What Doesn't, and Why, Policy Research Report (Washington: Oxford University Press, 1998).

23

В то время, когда я работал во Всемирном банке, в этой организации была тенденция к оценке конкретных займов или проектов в зависимости от того, какую непосредственную пользу они могли принести бедному населению. На мой взгляд, это объясняется тем, что банк изменил официальные приоритеты своей работы и переставил акцент с вопросов экономического развития на вопросы сокращения бедности. Для меня же между этими двумя целями нет практически никакой разницы. К экономическому развитию стремятся не ради экономического развития, а потому что оно должно способствовать росту доходов и сокращению бедности. Смена приоритетов в работе Всемирного банка, возможно, объяснялась прежде всего тем, что с точки зрения стратегий коммуникации с общественностью новая цель была более понятна и легче обеспечивает поддержку. Тем не менее одним из результатов этого стало следующее: теперь сотрудникам банка было проще получить одобрение на выдачу займа или финансирование какого-либо проекта, если им удавалось доказать, что проект окажет непосредственное благотворное влияние на жизнь бедного населения и таким образом будет соответствовать заявленной цели банка по сокращению бедности. И на тот момент начало казаться, что уже немодно оценивать проекты на основе того, в какой мере их реализация способствует экономическому росту. Например, если кто-то из сотрудников банка выступал за выделение финансирования на проект по строительству новой дороги, то в качестве аргумента выдвигалась идея о том, что новая дорога позволит бедному населению везти и продавать свою продукцию на рынке. И никто больше не говорил, что новая дорога снизит транспортные издержки для всех, улучшит условия ведения бизнеса для частных предпринимателей и тем самым будет способствовать экономическому росту.

24

Приведенные в долларах США значения рассчитаны по паритету покупательной способности, а не по рыночному обменному курсу. Это сделано потому, что после перевода в индийские рупии по рыночному курсу один доллар США будет обладать большей покупательной способностью в Индии, чем в США. Если мы будем использовать рыночный обменный курс, число бедных в Индии в наших оценках будет больше.

25

Значения в долларах рассчитаны по паритету покупательной способности по курсу 7,8 рупии за 1 доллар.

26

Приведенное значение суммарного дефицита доходов рассчитывается на основе среднего значения дефицита доходов (см. World Development Indicators, World Bank, 2003, Table 2.6, p. 59). Согласно World Development Indicators (c. 61), средний коэффициент дефицита доходов — «это среднее значение разрыва между доходами бедного населения и чертой бедности (при этом к «не бедному» населению относятся те, для кого величина разрыва между доходами и чертой бедности равна нулю), выраженное в процентах от черты бедности. Этот показатель отражает как глубину бедности, так и ее масштабы». В Индии этот показатель на 2001 г. был равен 8,2 % (при этом за черту бедности принималось значение 1 долл. в день). Таким образом, суммарный дефицит доходов при черте бедности, равной 1 долл. в день, рассчитывается путем умножения коэффициента дефицита доходов на общую численность населения (1032 млн чел.) и на годовой доход для установленной черты бедности (365 долл. в год). Если за черту бедности принимать 1 долл. в день, суммарный дефицит дохода составит 31 млрд долл. Аналогичный расчет можно выполнить для значения черты бедности, равного 2 долл. в день. Тогда средний коэффициент дефицита дохода составит 35,3 %, а суммарный дефицит дохода — 266 млрд долл. Также см. табл. 2–1.