Ипотека публичных земель

Сергей Ленкин

В монографии рассматриваются актуальные проблемы рынка недвижимости и управления земельными ресурсами, принадлежащими на праве собственности муниципалитетам и субъектам РФ. Предлагается для внедрения ипотечный инвестиционный механизм на базе Земельного Залогового Фонда и земельных ценных бумаг. Книга адресована работникам органов государственной власти и местного самоуправления, предпринимателям и преподавателям вузов, всем интересующимся ипотекой земельной недвижимости.

Введение

В XX веке социально приемлемый переход к развитой рыночной экономике сравнительно быстро и успешно удалось совершить тем капиталистическим государствам, которые сначала инициировали формирование, а затем возглавили фактическое руководство международными рынками торговли обязательствами и правами собственности. Такой совершенно справедливый вывод делает известный перуанский экономист и общественный деятель Эрнандо де Сото в своем мировом бестселлере «Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире» [50.1]. Действительно, в отличие от большинства экономик третьего мира, продолжающих торговать преимущественно натуральными товарами, именно эти рынки, аккумулируя банковский и финансовый капитал, превратились в локомотивы мировой экономики и до последнего глобального кризиса весьма эффективно работали во благо и процветание стран «золотого миллиарда». Главным трендом экономической политики c конца прошлого столетия стали тотальная приватизация и дерегулирование, идеализация свободного рынка и открытого общества потребления. При этом важнейшим стимулом для развития капиталистической экономики являлся рост потребительского и производного от него инвестиционного спроса, в первую очередь в США и Западной Европе. Сам этот спрос был обусловлен опережающим ростом розничного и корпоративного кредитования, а кредитно-ипотечный бум, в свою очередь, порождался увеличением спекулятивной стоимости залоговой собственности, многократно раздутой секъюритизацией не обеспеченных реальными активами ценных бумаг. Бреттон-Вудские соглашения 1944 года, а затем отказ США от золотого стандарта в 1971 году, позволили американскому доллару фактически стать мировыми деньгами, базой валютных паритетов и преобладающим финансовым инструментом международных расчетов, валютных интервенций и резервных активов. Национальная валюта США превратилась не только в общепризнанное международное средство обращения и универсальную валюту, но и возрастающий в стоимостном объеме уникальный товар, на базе которого приняла колоссальные масштабы финансовая пирамида мирового фиктивного капитала.

Триумф неолиберального глобализма продолжался до 2006 года, когда вопреки традиционным прогнозам, сильнейший ипотечный кризис вначале поразил рынок недвижимости в США, а затем в августе 2007 года обрушил котировки основных бирж планеты. По оценкам ведущих аналитиков важнейшей причиной трагических событий в экономике развитых стран стало то, что для формального обеспечения большинства сделок практически повсеместно использовались субстандартные (высокорисковые) ипотечные кредиты (subprime), свопы кредитного дефолта (CDS) и другие экзотические виды залогового обеспечения, основанные на многоуровневых производных — деривативах. К концу лета 2007 года, когда краткосрочные процентные ставки ФРС США вынуждена была поднять с рекордно низких уровней, эти виртуальные залоги резко обесценились, рыночная стоимость активов начала падать, и в течение нескольких месяцев разразился банковско-страховой кризис сначала в США, а к осени 2008 года в ЕЭС и других странах мира. До сих пор большинство капиталистических стран не могут оправиться от глубочайшего со времен Великой депрессии 30-х годов мирового экономического кризиса, принявшего небывало затяжной и системный характер. Эти суровые реалии указывают на очевидное банкротство господствующей в странах «золотого миллиарда» либеральной концепции минимизации роли государства в рыночной экономике.

Острота нарастающих антагонистических противоречий и опасных негативных явлений, происходящих в капиталистическом экономическом базисе, его производственных отношениях, с объективной необходимостью требует от мирового сообщества реализации новой, более адекватной современным вызовам социально — экономической парадигмы, обеспечивающей оптимальный баланс между публичным стимулированием и регулирование. Справедливости ради следует отметить, что уже со второй половины прошлого столетия, несмотря на официально декларируемые идеологические установки, как развитые, так и многие развивающиеся капиталистические страны на практике довольно часто использовали различные формы государственного регулирования рыночных отношений, включая элементы долгосрочного и среднесрочного планирования, государственно-частного партнерства (ГЧП). Например, в Англии, начиная уже с 1992 года, более 15% от всех проектов инфраструктурного характера осуществлялось именно на основе государственно-частного партнерства. В Южной Корее, на рубеже XIX—XX веков, было успешно реализовано свыше 100, а в Чили, с середины 90-х годов минувшего века — более 40 аналогичных программ. По данным консалтингово — аудиторской компании Pricewaterhouse Coopers (PwC), только в 2004 — 2005 предкризисных годах в мире было заключено свыше 200 крупных сделок ГЧП на сумму около 52 млрд. долл. США, из которых 152 проекта стоимостью 26 млрд. долл. США осуществлялось в Европе [98]. Эффективность разумной дирижистской политики, даже в условиях мирового кризиса, подтверждают позитивные результаты развития национальной экономики нашего ближайшего соседа Казахстана и крупнейшего государства планеты — Китая. Первый, засчет создания эффективной банковской системы и благоприятного инвестиционного климата, мощных государственных фондов сумел привлечь миллиарды долларов в свои национальные проекты, а второй, даже в условиях глобального кризиса и пандемии, стабильно демонстрировал высокие темпы экономического роста народного хозяйства и вышел в мировые лидеры по ВВП.

О беспрецедентном усилении роли государства в рыночной экономике свидетельствуют и широкомасштабные антикризисные и антивирусные меры (вплоть до национализации системообразующих предприятий и банков), принимаемые в последнее время Евросоюзом, США и многими другими странами. В силу указанных причин для России представляется объективно необходимой и более дальновидной социально-ориентированная стратегия национального развития, с активной направляющей ролью государства в экономической жизни общества. При этом наиболее востребованными будут такие механизмы гармонизации общественных, коллективных и личных экономических интересов, которые на длительную перспективу сумеют стать основой для создания конкурентоспособного государства и реализации национальных приоритетов. Судьба планов по выводу экономики страны из кризиса и её модернизация сегодня напрямую зависят от выбора наиболее оптимальных путей и методов управления публичной (государственной и муниципальной) собственностью, совершенствования рыночных отношений, а также внедрения новых эффективных форм государственно-частного партнерства, с опорой не на фиктивный капитал, а на реальный сектор экономики. Далеко не случайно, в самый пик глобального кризиса, президент России В. В. Путин, выступая на Всемирном экономическом форуме в Давосе 29.01.2009 г., заявил «…в основу реформы стандартов аудита, бухгалтерского учета, системы рейтингов должно быть положено возвращение к понятию фундаментальной стоимости активов… будущая экономика должна стать экономикой реальных ценностей». А на Петербургском международном экономическом форуме 17 июня 2022 он особо отметил: «…Напрашивается вывод: на смену экономики мнимых сущностей неизбежно приходит экономика реальных ценностей и активов».

Опасные тенденции и хронический характер мирового экономического кризиса, резкое ухудшение состояния окружающей среды планеты объективно и жестко детерминируют необходимость решения такого ключевого для развития социума вопроса как земельный. Исторически земля всегда была важнейшим объектом хозяйственно — экономического оборота в силу своих уникальных природных качеств и особой судьбоносной роли в развитии человечества. Эти коренные причины на протяжении многих веков являлись мощным стимулом для совершенствования основных видов и форм землепользования, различных систем политико — правового регулирования земельных отношений. В цивилизационном развитии выигрывали именно те страны и народы, которые раньше других осознавали преимущества наиболее передовых систем обработки, оборота земли и успешно применяли их на практике. Мировой опыт говорит, что качественное изменение отношений собственности, особенно в сфере недвижимости и землепользования, всегда являлось определяющим элементом в проведении любых рыночных и социально — политических реформ. Сама историческая практика показывает, что только комплексное и компетентное решение земельного вопроса ведёт к экономическому подъему и социальному прогрессу общества, а вот недооценка его важности, напротив, к экономическому упадку, политическим потрясениям и социальным революциям. В развитых странах, на протяжении столетий самое широкое распространение имела ипотека (залог) земли, прежде всего потому, что это наиболее гибкая и эффективная организационно-правовая форма рыночного оборота объектов недвижимости. Действительно, только она позволяет, не меняя титула собственности привлекать долгосрочные финансовые ресурсы и при этом сдавать заложенные участки в аренду, вести на них гражданское и промышленное строительство, другую выгодную и необходимую для залогодателя деятельность.

Вместе с тем, земля, как объект предпринимательской деятельности, имеет не только особую престижность в общественном сознании, но и сама служит, особенно в условия мирового кризиса, наиболее надежной гарантией стабильности и развития в рыночной экономике всех фаз обращения и роста капитала. Дело в том, что в создании благоприятной экономико-правовой среды для всех агентов рынка особую роль играют способы обеспечения исполнения обязательств, основными формами которых, выступают различные виды гарантий, поручительств и материальные, в том числе земельные активы, используемые в качестве залогов. Именно это обстоятельство должно стать определяющим для формирования развитых национальных земельно — имущественных отношений, позволяющих наиболее полно вовлечь величайшую на планете, по своей реальной стоимости и объему, земельную собственность России, как в отечественную, так и в международную сферу гражданского правового и инвестиционного оборота. В нашей стране, к сожалению, из полноценного хозяйственного оборота исключена основная доля государственных и муниципальных земельных активов, отчетливо проявляется институциональная и организационно — правовая неполноценность существующей системы рыночных земельных отношений. Российская экономика, располагая 1/8 частью территории Земли, лишь около 1% её использует в ипотечном обороте, в то время как в развитых странах этот показатель достигает 100%. Общая капитализация рынка недвижимости у них сопоставима с ВВП, тогда как в России она не превышает и 5%. Обладая национальным богатством в стоимостном выражении на порядок превышающим мировой ВВП, одной третью минерально-сырьевой базы планеты, Россия за весь постсоветский период смогла привлечь не более 1—2% мирового инвестиционного интереса. Отечественная экономика с трудом «осваивает» лишь 10—12% национальных ресурсов и только по этой причине РФ имеет в разы заниженный государственный бюджет [62].

Важнейшей причиной, тормозящей реформу земельных отношений, а, значит и всех рыночных преобразований, является чрезмерное огосударствление земель. Сегодня свыше 92% всего земельного фонда РФ находится в публичной (государственной или муниципальной) собственности. Как показывает практика, пока этот собственник мало заинтересован в организации рационального и прибыльного землепользования. Поскольку эти публичные земли, за мизерным исключением, в настоящее время запрещены к ипотеке, они исключены из полноценного хозяйственного оборота и не являются обеспечением для инвестиций, заимствований и кредитов. Не удивительно, что удельные показатели экономической платёжеспособности земельных ресурсов оставляют желать лучшего. Необходимо в кратчайшие сроки завершить определение оптимальной структуры собственности на землю и более активно осуществлять эффективное государственное регулирование земельного рынка с учётом зарубежного опыта и национальной специфики. Неразвитость отечественного ипотечного рынка, несовершенство и противоречивость земельного и гражданского законодательства, отсутствие современных форм ипотеки и кредитования, необходимого регистрата объектов недвижимости, системы страхования сделок с правами на землю, сдерживают рост капитализации российской экономики и оборот объектов недвижимости, а в конечном итоге, снижает финансовую отдачу и эффективность использования земельных ресурсов страны. В условиях дефицита свободных капиталов и оборотных средств предприятий, отсутствие полноценной системы кредитования участников земельного рынка тормозит не только развитие отечественного земельного оборота, но и всего инвестиционного процесса в экономике. Указанные причины, усиливаясь коррупцией и бюрократическим препонами, препятствуют притоку в реальный сектор экономики долгосрочных и низкопроцентных кредитов и инвестиций, что, в конечном счете, ведёт к снижению темпов роста ВВП и уровня благосостояния населения РФ.

Надежным выходом из сложившегося тупика может стать создание систем кредитования на основе земельных фондовых активов по технологиям близким к ипотечным. Разновидностью таких активов вполне могут быть, например, долгосрочные долговые обязательства арендаторов земельных участков по возврату бюджетных средств, капитализированных в системе улучшений публичных земель, а также земельные ценные бумаги, эмитированные в результате частичного разгосударствления земельной собственности. Весьма эффективной и своевременной организационно-экономической формой государственного регулирования рыночных отношений может стать инвестиционный механизм на основе ипотеки наиболее ликвидных земель, находящихся ныне в государственной или муниципальной собственности. Поскольку напрямую ипотека этих земель практически полностью запрещена устаревшим законодательством, то необходима их предварительная приватизация (разгосударствление), то есть смена формы собственности, но не через примитивную куплю-продажу, а, например, путём внесения в уставный капитал вновь образованных акционерных обществ, экономически подконтрольных соответствующим органам публичной власти. Этот способ приватизации предусмотрен Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», но на практике применяется весьма редко. Вместе с тем, предлагаемая нами инвестиционная земельно-ипотечная модель вполне способна стать «точкой роста», прежде всего, для региональной экономики, поскольку позволяет создать сопоставимый в стоимостном выражении с бюджетом территории акционерный Земельный Залоговый Фонд (ЗЗФ), 100% или контрольный пакет акций которого будет принадлежать субъекту РФ или муниципалитету — первичным землевладельцам. Возникает новая рыночная структура, главной целью которой является привлечение для нужд региона долгосрочных и низкопроцентных кредитов и инвестиций под залог высоколиквидных земельных участков. При этом в экономической среде естественным образом зарождается объективный интерес к созданию современного земельного рынка со всеми его инфраструктурными элементами и оборотом не только земельных участков в натуре, но и таких финансовых инструментов, как земельные векселя, облигации, закладные и другие ценные бумаги, обеспеченные этими реальными земельными активами.

При земельной ипотеке инвестор (кредитор) получает наиболее полную гарантию безопасности и возврата своих вложений, поскольку имеет:

• гарантированный ипотечным законодательством приоритет перед другими кредиторами заёмщика;

• приоритетное страховое возмещение;

• договоры об ипотеке земельного участка и залога закладной,

регистрируемые государством.

Кроме того, возможна и взаимовыгодная для кредитора и заёмщика торговля на отечественном и зарубежных финансовых рынках облигациями, векселями, закладными и деривативами, обеспеченными земельными участками, что принесет значительную прибыль и также явится дополнительной гарантией возврата ипотечной задолженности. Данная модель ипотечного обеспечения финансового рынка для современной России гораздо более предпочтительна по сравнению с обанкротившимися западными аналогами. Муниципалитеты и субъекты РФ, с преобразованием своих «омертвленных» земельных активов в ЗЗФ, в сравнительно короткое время и при незначительных материальных издержках, могут уже сегодня приобрести эффективный рыночный инструмент для реализации социально-экономических планов и поддержки малого и среднего бизнеса. При этом привлекаться будут заемные финансовые средства без каких-либо прямых потенциальных угроз для бюджетов территорий перед кредиторами, поскольку отпадет необходимость в государственных или муниципальных гарантиях. Эту функцию, приемлемым для инвестора и заемщика образом, выполнит ЗЗФ. Разумеется, поскольку в развитие региональной экономики будут привлекаться весьма значительные по объему денежные средства, возникает потребность в организации эффективного публичного финансового контроля за их рациональным использованием. Его механизм может быть аналогичным, например, контрольной процедуре, регламентируемой бюджетным кодексом РФ.

В результате внедрения ипотечного земельного инвестиционного механизма

(ИЗИМ) в регионах получит мощный импульс и реформа местного самоуправления. Население приобретает реальную возможность через земли своих собственных территорий участвовать в рыночных и социально-экономических процессах. Данный ипотечный механизм может стать хорошим подспорьем в обеспечении долгосрочными внебюджетными средствами жилищной программы, реформы ЖКХ и АПК, реализации других национальных проектов. Следует отметить, что наиболее значимых результатов в инвестиционной политике субъектов РФ и муниципальных образований можно достичь при условии гармоничного сочетания деятельности особых экономических зон с предлагаемой моделью использования публичных земельных активов и мероприятиями по реализации комплексных планов социально-экономического развития территорий. Именно в этом случае резко повышается кредитный рейтинг региона, а инвестор получает чёткую и ясную долгосрочную перспективу вложения своих капиталов, поскольку имеет в наличии три важнейших благоприятных фактора:

• льготный инвестиционный климат;

• публично востребованный инвестиционный проект;

• надежную гарантию возврата капиталовложений.

Настоящая работа концептуально представляет собой систему взглядов на развитие земельно-ипотечного кредитования в современной России и содержит мотивированные предложения по их реализации в целях создания благоприятной правовой, организационной и финансовой среды для формирования полноценного и востребованного обществом рынка недвижимости. Принимается во внимание исторический опыт организации ипотечного оборота земли, как в России, так и за рубежом, а также исследуется реальное состояние отечественного земельного рынка и основных факторов и тенденций его развития. С учетом продолжающегося мирового экономического кризиса рассмотрен широкий круг проблем, возникающих в процессе управления земельными ресурсами и оборотом ценных бумаг в муниципальных образованиях и субъектах РФ, предлагаются новые методологические подходы к более эффективному использованию земельных активов различных форм собственности, обеспечению внебюджетными финансовыми источниками реального сектора экономики.

Научно-практические и методические разработки проекта ИЗИМ докладывались и обсуждались на отечественных и международных симпозиумах и конференциях, опубликованы в сети Интернет [62,100], прошли апробацию и рекомендованы к внедрению Минэкономразвития РФ, Российской и Московской Торгово — промышленными палатами, ООО Деловая Россия, Ассоциацией малых и средних городов РФ, Российской академией естественных наук, а также депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ (приложение 4). Предлагаемая работа может стать практическим пособием для специалистов и руководителей различных хозяйственных звеньев государственного и частного секторов экономики, других участников инвестиционной деятельности и земельно — имущественных отношений не только в России, но и в странах ЕАЭС и СНГ, имеющих аналогичные проблемы в развитии земельного рынка и близких нам по действующему законодательству.