Введение

В 2007 г. в России отметили знаменательную дату — 100-летие российского парламентаризма¹. Этому вопросу посвящались научные конференции, заседания региональных² законодательных (представительных) органов были опубликованы статьи российских и зарубежных учёных³.

Как бы направляя эту полемику в «нужное русло», председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ Б. Грызлов накануне юбилея сформулировал сентенцию о том, что «…парламентаризм — неотъемлемая составляющая российской государственности. В этой связи 100-летие учреждения Государственной Думы должно стимулировать широкую общественную дискуссию, посвящённую не только прошлому, но и будущему российского государства и российской демократии»⁴, задав тем самым историко-юридическую планку в освещении проблем российского парламентаризма. С другой стороны, ряд работ современных исследователей в своих изысканиях исторических корней российского парламентаризма отслеживают его со Средневековья, беря за точку отсчёта период российского народоправия или местного самоуправления⁵.

На наш взгляд, и в первом, и во втором случаях, несколько неточная расстановка историко-правовых акцентов. Именно необходимостью классификации и анализа с историко-юридической позиции научной базы, содержащей взгляды учёных на историю российского парламентаризма, правовую регламентацию формирования представительных органов и развития института парламентского контроля, и объясняется, актуальность данной темы.

Кроме того, как показывает история предыдущих исследований автора в области инкорпорации парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, все наши надежды на будущее зависят от понимания прошлого, а потому необходимость дальнейшего, более углублённого анализа научных исследований, посвящённых институту регионального парламентского контроля, объяснятся ещё и тем, что тема регионального парламентского контроля является междисциплинарной и находится в сфере внимания специалистов различных гуманитарных наук. К сожалению, как показывает проведённый ниже анализ, во многих работах представителей юридической науки, особенно в диссертационных, в разделах, посвящённых степени разработанности темы, авторы, в большинстве своём, ссылаются на работы специалистов в области конституционного права⁶, как будто представители других гуманитарных наук этой проблемой не занимаются, причём список этих специалистов-юристов, на которых ссылаются диссертанты, кочует, с небольшим изменением, из работы в работу. Но процесс реформирования органов государственной власти, формирование российского парламентаризма и его составной части — регионального парламентского контроля — интересуют не только юристов, но и историков⁷, политологов⁸, социологов⁹, экономистов¹⁰ и т. д. Именно анализ, проведённый специалистами смежных научных отраслей, позволяет вычленить историю и причины распространения принципов федерализма на национальные и территориальные образования бывшей РСФСР; появления института парламентского контроля в субъектах Российской Федерации (далее — субъектах РФ, субъектах Федерации) проблем его вхождения в правовое поле России и значения в развитии и укреплении российского государства. Незнание же этих работ, на наш взгляд, сужает возможности анализа и, как результат, не позволяют сделать полноценные выводы и предложения, отвечающие реалиям сегодняшнего дня. Это, во-первых.

Во-вторых, актуальность темы, по нашему мнению, объясняется тем, что одним из препятствий развития института парламентского контроля является его недостаточная востребованность в общественном сознании.

Как показывают социальные опросы, население субъектов РФ психологически не готово к осознанию идеи, что уровень социально-экономического развития территорий их проживания в значительной степени зависит от деятельности региональных органов государственной власти, подконтрольных населению этих территорий. Такой контроль должен выражаться, прежде сего, в контроле со стороны выборного представительного органа за исполнительным. К сожалению, население и отдельные представители научных кругов, как правило, считают достаточным разнообразные формы контроля, осуществляемые самими органами исполнительной власти за нижестоящими органами управления¹¹.

Подобному отношению к парламентскому контроль во многом способствует тот факт, что во многих высших учебных заведениях совершенно не изучается контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (далее — Законодательное собрание, Заксобрание и производные от них дефиниции), она выпала из планов и программ такой учебной дисциплины как «Конституционное (уставное) право субъектов РФ». Примером здесь могут служить учебные пособия, подготовленные и изданные Е. И. Сергеевой в 2006 и 20013 гг. Так в пособии, выпущенном в 2006 г., Е. И. Сергеева термин «контроль» применительно к законодательному (представительному) органу употребляет только один раз в следующем контексте «Контроль за соблюдением и исполнением договоров и соглашений»¹². В пособии, выпущенном в 2013 г. формулируя основные полномочия, отмечает, что Законодательное собрание осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, за исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и др.¹³, но в дальнейшем не акцентирует внимание студентов на это полномочие.

В то же время жизнь все чаще и чаще показывает, что значение института регионального парламентского контроля в историко-правовом аспекте определяется тем, что сфера региональной власти формируется, действует и распространяется в субъектах Федерации, получивших новое юридическое оформление, выражающееся в их равноправии. А потому региональный парламентаризм и одно из его составляющих — институт парламентского контроля в субъектах РФ — по нашему мнению должны является предметом интереса не только учёных, должностных лиц, но и самих граждан, в интересах которых осуществляются демократические преобразования. Вместе с тем отсутствие аналитических историко-правовых работ по инкорпорации¹⁴ института парламентского контроля в правовое поле российских субъектов Федерации с момента появления в России выборных региональных представительных органов ещё раз подчёркивает актуальность данного исследования.

В-третьих, данная тема является актуальной и в связи с тем, что в Конституции РФ (ст. 7) зафиксировано положение о социальности российского государства, а социальная модель государства предполагает социальное управление, где большое значение имеет возможность контроля со стороны социума¹⁵, преимущественно за исполнительной властью. Формы такого контроля могут быть различными, но они должны быть, прежде всего, установлены законодательством¹⁶. Этим и объясняется непрерывно возрастающий интерес в обществе к проблемам парламентского контроля как одной из составляющей российского парламентаризма.

В-четвертых, исследование правовых актов, архивных документов и научной литературы, посвящённой истории инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, позволяет отойти от парадигм и фальсификаций досоветского и советского периодов развития российского общества, выделить краеугольные аспекты темы, сформулированные в главах и параграфах данной монографии.

Одновременно анализ накопленного научного потенциала показывает, что слабый парламентский контроль является одним из социально-правовых рисков в развитии российского общества и ведёт к разбалансированности основных компонентов власти (права, обязанностей и ответственности) а в целом к разрушению механизма социально-правового иммунитета общества¹⁷.

И, последнее, анализ государственного строительства в субъектах РФ показывает¹⁸, что созданный в субъектах РФ аппарат управления не способен вовремя и адекватно решать возникающие перед субъектами задачи. Причины этого во многом связаны с безответственностью чиновников и, прежде всего, глав субъектов РФ перед населением зачастую в связи с самоустранением региональных Заксобраний от контроля. А выборы в органы государственной власти в ряде дальневосточных субъектов РФ в сентябре — декабре 2018 г. демонстрируют, что жители этих субъектов не всегда адекватно понимают необходимость усовершенствования контроля за деятельностью региональных органов государственной власти, в том числе и со стороны законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Так, осенью 2018 г. в Приморском и Хабаровском краях выборы глав субъектов РФ прошли в два тура. После победы в Хабаровском крае во втором туре представителя ЛДПР — С. И. Фургала, одним из первых вопросов, рассмотренных в Законодательной Думе края (где квалифицированное большинство депутатов были представители партии «Единая Россия») по инициативе этого большинства, стал вопрос об участии Думы в назначении ряда министров края. Подобная норма была в первой редакции Устава края, но в последующем (2013 г.) она была отменена и о восстановлении её депутаты-однопартийцы губернатора В. И. Шпорта даже не помышляли!

Что примечательно, так это то, что, во-первых, населением края рассмотрение этого вопроса в краевой Думе было встречено с непониманием и большим недоверием к искренности большинства депутатского корпуса¹⁹. Причём странную позицию заняли СМИ. Вместо разъяснения населению края значимости такого решения, они стали провоцировать население на несогласие с решением Думы, о чём очень красноречиво говорят заголовки отдельных публикаций ещё на стадии обсуждения законопроекта: «Сергея Фургала ограничат в назначении министров и зампредов правительства Хабаровского края»²⁰; «Закон, ограничивающий полномочия губернатора Хабаровского края, расколол и ЕР»²¹; «Фургал: Уважаемые депутаты Закдумы, займитесь делом и не пиарьтесь за счёт губернатора!»²² и т. п. Во-вторых, — реакция самого (нового) губернатора, представителя партии ЛДПР, на эту инициативу краевых депутатов. С.И Фургал (бывший, до избрания губернатором — депутатом Государственной Думы ФС РФ, а до этого — депутатом Законодательной Думы Хабаровского края) на пресс-конференции заявил «Сегодня я дал на их законопроект отрицательное заключение. Вы только вдумайтесь, как коллективный орган может кого-то утверждать или назначать. По каким критериям депутаты хотят определять, кого на какой пост назначить. По принципу „нравится — не нравится“»?²³. На наш взгляд подобное поведение должностного лица можно охарактеризовать как когнитивный диссонанс²⁴.

Всё вышесказанное и поднимает актуальность исследования инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, в том числе и историографию данного института.

Степень изученности проблемы и круг источников исследования. Институциональный аспект функционирования института регионального парламентского контроля является традиционной областью интересов социально-политических наук, современные тенденции, развития которых способствуют пониманию процесса формирования парламентских форм решения основных общественных проблем как государства в целом, так и субъектов Федерации. Причём анализ, проведённый ниже, позволяет сказать о динамике развития анализируемого института.

Теоретическую основу исследования составляют идеи ведущих учёных, прежде всего юристов в области изучения государственного устройства и парламентаризма, что позволило рассмотреть региональный парламентский контроль как юридический институт.

В то же время, являясь предметом междисциплинарного исследования, институт российского парламентаризма изучается также представителями исторической науки, что позволило провести исследования в области истории инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ.

В работы были использованы архивные материалы, нормативные документы, Интернет-ресурсы, а также труды российских и зарубежных авторов.

В связи с тем, что в отечественной историографии принято выделять три периода: дореволюционный (до 1917 г.), советский (1917 — конец 1980 гг.) и постсоветский — современный (последнее десятилетие ХХ — начало XXI столетий), эта же периодизация взята за основу и при анализе юридической, исторической, политологической и социальной литературы, раскрывающей процесс формирования и развития института парламентского контроля в Восточной Сибири и на российском Дальнем Востоке в последней четверти XIX — начале XXI вв. Поскольку в работе исследуется длительный исторический отрезок развития общественных отношений, то первый (первая четверть XIX столетия — октябрь 1917 г.) и второй (октябрь 1917 — конец 1980 гг.) периоды будут иметь ещё и свои этапы, фазы и ступени, характеризующие специфические черты каждого из них.

Понимание роли и места парламентского контроля как одного из институтов парламентаризма невозможно без всестороннего осмысления истории представительных учреждении²⁵, а потому изучение института регионального парламентского контроля, на наш взгляд, необходимо начинать с анализа научной литературы, освещающей формирование этих органов.

Развитие российского парламентаризма тесно связано с историей формирования в России региональных представительных органов. По мнению автора, процесс исследования формирования в России выборных региональных представительных органов имеет три периода: досоветский, советский и постсоветский.

Первый, досоветский период, состоит из двух исторических этапов.

Первый этап досоветского периода нами связывается с появлением в России новых для неё органов — региональных выборных представительных органов (парламентов) — сословных сеймов Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, входивших с начала XIX столетия до второго десятилетия XX столетия, в состав Российской империи. Правда, эти органы Россия сама не создавала, они ей достались после присоединения польских и финских территорий в состав Российской империи, но Россия их реформировала и не всегда в положительную для них сторону.

Как показывает анализ литературы, российские научные круги принимали активное участие в изучении работы финских и польских парламентов. Историография, освещающая их деятельность, и сегодня представляет интерес; к сожалению, современными учёными этому российскому эксперименту, на наш взгляд, уделяется недостаточно внимания.

Второй этап первого периода — это время формирования и работы земских органов общественного управления, введённых царским правительством. Отправной, реперной точкой этого периода является издание в 1864 г. Александром II Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Большое значение для развития российского парламентаризма имел факт издания 17.10.1905 г. Манифеста об учреждении Государственной Думы в соответствии с которым, как писал в 2010 г. И. К. Кирьянов, «представители от народа могли действительно участвовать в контроле за работой поставленных от нас властей»²⁶.

Сюда же входит и время «революционной демократии» когда Временное правительство ввело земские органы управления на территории Сибири и Дальнего Востока.

Второй период — строительство советских региональных представительных органов (Советов автономных республик, краёв, областей, автономных областей, национальных (автономных) округов). Началом данного периода являются революционные события октября 1917 г. и принятие Конституции РСФСР в июле 1918 г.²⁷

Для Дальнего Востока этот период разбивается на две этапа.

Первый этап советского строительства вмещает в себя две фазы. Первая фаза (ноябрь 1917 — 1920 гг.) — характеризующаяся тем, что в это время в дальневосточных областях и Якутии власть несколько раз переходила то в руки советских местных органов, то в руки различных «демократических» органов местного управления (земств, правительств). Вторая фаза (1920 — 1922 гг.) — создание особого буферного государства — Дальневосточной Республики.

Второй этап советского строительства на Дальнем Востоке — этап после воссоединения Дальнего Востока и Забайкалья с Советской Россией и строительство здесь советской системы государственной власти и управления в соответствии с Конституцией РСФСР (1922 — 1993 гг.).

Несмотря на то, что большевиками отрицалось само понятие «парламент», а отсюда и «парламентаризм» и «парламентский контроль», что позволяет зарубежным и ряду современных исследователей говорить о фиктивности контроля со стороны советских представительных органов, Советами всех уровней активно использовались характерные для парламентской работы формы в виде: заявлений, обращений, запросов к правительству, отчётов правительства и наркоматов республик, утверждений, рекомендаций и предложений, указаний и т. п.

И, наконец, третий период — период строительства постсоветских законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. На наш взгляд, период начался с принятием Конституции РФ в декабре 1993 г. не определившим законодательные (представительные) органы государственной власти (как федерального, так и регионального уровней) контрольными органами. Характеризуется бурным правотворчеством в сфере парламентского контроля и продолжается и на момент издания данной монографии.

Анализ литературы, посвящённой инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, проведённый ниже показывает, что избранная автором тема ранее не становилась объектом специального историко-правового исследования, хотя отдельные её аспекты нашли отражение в юридических, исторических, политологических, источниковедческих работах, но историография по данной теме имеет в целом мозаичный характер. Как правило, отдельно рассматривается развитие парламентского контроля в досоветский, советский и постсоветский периоды²⁸.

Анализ научных трудов по данной проблеме так же показывает, что исследуемая тема является мало разработанной теоретически и слабоизученной в историко-правовом аспекте. В литературе не обобщены отличительные особенности и этапы формирования института регионального парламентского контроля. В то же время практика государственного строительства в субъектах РФ настоятельно требует изучения нового для России правового института. Анализ научной литературы позволил определить основные направления работы и предварительные выводы, которые легли в основу настоящего монографического исследования.

Одновременно не менее существенным аспектом является введение в широкий научный оборот новых источников, которые расширяют наше представление о сложности теории познания общественных явлений.

Источниковую базу исследования составляют как опубликованные, так и неопубликованные источники, представляющие собой архивные материалы, монографические и диссертационные исследования, статьи, доклады, сообщения и тезисы конференций.

По характеру привлечённые источники представляют научную, научно-популярную, публицистическую, мемуарную, биографическую, краеведческую, учебную и справочную литературу.

Анализируемую литературу можно объединить по нескольким направлениям. Так, в силу направленности исследования источниковую базу данной монографии можно разбить на три группы.

Основную и многочисленную группу источников этой классификации составляют работы российских и зарубежных учёных, занимающихся проблемами федерализма, парламентаризма, государственного строительства в субъектах федераций, знакомство с которыми показывает, что российские учёные, в отличие от зарубежных, на протяжении десятилетий не уделяли должного внимания комплексному рассмотрению института регионального парламентского контроля (полемика в основном велась вокруг проблем государственного строительства федеративного государства, парламентаризма). Такая позиция, на наш взгляд, объясняется, прежде всего, отсутствием в течение длительного времени понимания значимости данного института как у теоретиков, так и у практиков государственного строительства. Но анализ выступлений руководителей российского государства в последнее время (второе десятилетие XXI столетия) показывает изменение взглядов по этому вопросу. Так, выступая на заседании Совета законодателей, Д. А. Медведев в качестве способов противодействия коррупции назвал усиление контрольных полномочий законодательных органов, в частности отчёт в соответствии с Конституцией (ст. 103) Председателя Правительства РФ перед Государственной Думой ФС РФ и отчёты руководителей субъектов Федерации перед депутатами законодательных собраний соответствующих субъектов РФ²⁹.

Анализ содержания научных работ показывает изменение исследовательских приоритетов. Так, в последние годы в среде устоявшихся учебных историко-правовых дисциплин все более явственно вырисовывается новая дисциплина «История и методология юридической науки»³⁰, одной из составляющей которой является специальная «историко-правовая историография»³¹, которая нашла своё отражение или в диссертационных работах: О. Ю. Шведенко, А. В. Малихов и др. или в отдельных параграфах монографий и диссертаций, посвящённых историографии истории государства и права В. А. Гринев и др. или в учебниках и учебных пособиях (В. М. Сырых, Е. Н. Яркова, В. К. Цечоев и др.)³².

Так, О. Ю. Шведенко, рассматривая (2008 г.) проблему историографии происхождения государства и права у народов Дона и Северного Кавказа, попытался комплексно осветить весь спектр историографических и источниковедческих тем, связанных с изучаемой темой с древности до Нового времени³³.

Обосновывая рассмотрение историографии в историко-правовой науке, А. В. Малихов отмечал (2009 г.), что «…как специальная историческая дисциплина историография воспринимает методологию истории, а как юридическая дисциплина ограничивается исследованием историко-правовой литературы и этой же тематики в работах по отечественной истории»³⁴.

В. А. Гринев во втором параграфе второй главы своего диссертационного исследования, рассматривая (2007 г.) историю государства и права зарубежных стран в российской юридической историографии XIX — начале XX столетий, анализируя историографию историко-правовых исследований о зарубежных странах, давал характеристику становления науки «Всеобщая история государства и права»³⁵.

Проведённый в данном издании историко-правовой анализ литературы, отражающей особенности исследовательской мысли в области регионального государственного строительства, позволяет объединить рассматриваемые источники также в три группы:

— первую группу составляют работы, делающие попытку показать роль субъектов РФ (Дальнего Востока и ряда Восточной Сибири) в рамках российского государства. Работы этой группы дают общую картину происходящих административно-территориальных преобразований в российских регионах, раскрывают механизм управления субъектами РФ включённых в состав Дальневосточного федерального округа³⁶ из центра. К ним можно отнести исторические очерки приамурского генерал-губернатора П. Ф. Унтербергера (1912 г.), в которых охарактеризована система местного управления, основные направления деятельности местных органов, национальный и социальный состав населения дальневосточных областей³⁷; сборник «Азиатская Россия» (1914 г.), показавший, что дальневосточные и Якутская области, наряду с общероссийскими проблемами устройства государственной власти и местного управления, в эти годы имели и свои специфические черты³⁸; а также работы Н. М. Пржевальского (1867 — 1868 гг.), Н. А. Шиндялова (1974 г.), А. А. Ивановой (2000 г.) и др. авторов³⁹.

— вторую группу публикаций можно условно назвать региональной. В работах показывается, что региональная политика правительства преследовала цели политической и экономической интеграции дальневосточных регионов, республики Бурятии и Саха (Якутии), Забайкальского края в общероссийскую экономическую систему, установления социальной, правовой и административной однородности.

К данной категории мы относим труды, в которых предпринята попытка показать реформы в масштабе субъектов РФ, включённых в состав ДФО. Это, прежде всего работа М. А. Сергеева (1955 г.) «Некапиталистический путь развития малых народов Севера»⁴⁰, которая, по мнению учёных, является «единственным монументальным трудом, обобщающим практику социалистического строительства на Крайнем Севере»⁴¹. Работы В. С. Флерова, В. В. Сонина⁴², раскрывающие причины создания, процесс становления государственного аппарата, подготовку и проведение первых выборов в Советы и другие важные стороны деятельности Дальневосточного революционного комитета (Дальревкома) и Дальневосточной Республики (далее. — ДВР). Губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев (1998 г.) в своей книге «Особый район России»⁴³ показывает поиски Хабаровским краем новой стратегии развития в связи с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ. Сюда можно отнести работы Б. Г. Хачатурян (2000 г., 2018 г.), Р. В. Голощапова (2002 г.), И. В. Зайцевой (2004 г.), А. А. Гамалея (2009 г.), Ц. Б. Батуев, С. Д. Раднаевой⁴⁴ и др.

— третий исследовательский уровень изучения административных и правовых изменений можно назвать национальным. Он вычленяется нами в связи с тем, что в пределах ДФО находятся специфические регионы: республики, автономная область и автономный округ. Учёные данной группы пытаются обосновать особенности государственного строительства созданных в советский период российских республик, национальных областей и национальных округов. На конкретных примерах, правда, не всегда успешно, они пытаются вскрыть проблемы политического развития титульной нации конкретной территории. Наиболее характерным примером может служить книга В. Л. Серошевского «Якуты. Опыт этнографического исследования»⁴⁵, где на примере создания в Якутии первого представительного органа — Якутской Степной Думы — показан механизм втягивания народов Сибири в общегосударственное русло управления. Заслуживают внимание работы М. А. Сергеева, (1934 г.); Т. С. Ермолаева, (1999 г.), Т. С. Ивановой (2000 г.), А. Н. Ким-Кимэна (2001 г.); Ц. Б. Батуева (2012)⁴⁶ и др.

Следующую группу источников составляют документальные матери-алы, хранящиеся в государственных центральных и региональных архивах, ценность которых заключается в том, что они позволяют, во-первых, сформировать собственные научные взгляды по вопросам формирования института парламентского контроля как в целом по России, так и в её субъектах в изучаемый период; во-вторых, сравнить выводы исследователей с решениями практиков, закреплённых в официальных документах и периодической печати; в-третьих, определить возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки вопроса формирования института регионального парламентского контроля в субъектах РФ.

Обращение к архивным материалам продиктовано также необходимостью определить информационные возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки истории реформ.

С этой целью были исследованы около 100 архивных фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИАДВ), Национального архива Республики Саха (Якутия) (НАРСЯ), Государственных архивов Приморского (ГАПК) и Хабаровского (ГАХК) краёв, Государственных архивов Амурской (ГААО), Камчатской (ГАКО), Магаданской (ГАМО), Сахалинской (ГАСО) областей.

Выявленные архивные материалы конкретизируют и уточняют сведения историографических источников и позволяют обосновать новый взгляд на известные сюжеты реформ.

Особого внимания заслуживают хранящиеся в архивах научные труды, характеризующие систему управления у сибирских и дальневосточных народов, их отношение к освоению данных территорий, их советизации и постсоветскому реформированию. Работы позволяют проанализировать правовые, территориальные, организационные и материально-финансовые основы регионального управления на Дальнем Востоке, в Бурятии, Якутии и Забайкалье⁴⁷.

И, наконец, значительную группу источников составляют нормативные акты: Княжества Финляндского и Царства Польского регулирующих деятельность сеймов⁴⁸; Российской империи⁴⁹; Временного правительства⁵⁰; Дальневосточной Республики⁵¹; РСФСР это, прежде всего, Конституции РСФСР 1918⁵², 1925⁵³, 1937⁵⁴ и 1978⁵⁵ гг.), СССР (здесь так же, прежде всего, Конституции 1924⁵⁶, 1936⁵⁷, 1977⁵⁸ гг., ряд положений⁵⁹, и декретов⁶⁰ Советского правительства; административно-территориальных образований в составе РСФСР⁶¹, Российской Федерации и субъектов РФ, характеризующие поиск Россией организации власти и управления на региональном уровне. Документы, исходящие от центральных и региональных государственных и партийных инстанций, опубликованы в многочисленных изданиях. Их анализ позволяет проследить процесс инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации и сравнить выводы, сделанные в трудах российских и зарубежных учёных об этом процессе, на соответствие их российскому правовому полю.

Наибольший массив нормативных правовых актов регулирующих парламентский контроль в субъектах Федерации создан в постсоветское время и включает в себя:

а) нормативные правовые акты федерального уровня. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации⁶², федеральные законы, решения судов⁶³, материалы Счётной палаты РФ. Среди законов особое место занимает Федеральный закон «О парламентском контроле»⁶⁴. Но закон не устанавливает каких-либо общих (для Федерации и субъектов РФ) основ для осуществления парламентского контроля в России и не закрепляет общего понятия парламентского контроля, что приводит к большому разбросу подходов к его определению. Закон не развивал институт парламентского контроля, а зафиксировал реальное положение дел.

Нельзя не упомянуть здесь и Федеральный конституционный закон «О Счётной палате Российской Федерации»⁶⁵; Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»⁶⁶.

Большое значение имеет и принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶⁷. И хотя контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не является статусной, но закон закрепил за ними право на контрольную деятельность. При этом чётко очертил параметры такого контроля⁶⁸, однако отдельные субъекты РФ расширяют эти параметры⁶⁹.

К этой группе относятся также нормативные правовые акты издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ и судебными органами;

б) нормативные правовые акты субъектов РФ. Это конституции (уставы) субъектов РФ, в которых отдельные субъекты свои законодательные (представительные) органы обозначают как контрольные⁷⁰ или, не давая такого статуса, просто устанавливают параметры контроля, для своих законодательных органов исходя из норм Федерального закона №184 (в ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания РФ⁷¹); законы субъектов РФ⁷²; нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ⁷³; материалы органов парламентского контроля субъектов РФ⁷⁴. Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комитетов⁷⁵, счётных палат⁷⁶ и т. д.

Однако проведённый автором денного исследования анализ российской правовой базы⁷⁷, в том числе и регламентирующей парламентский контроль в субъектах РФ показывает её низкое качество. Зачастую закон есть, а доверия к нему нет. Это позволяет представителям политической элиты говорить, что в России, во-первых, «…сегодня проблема институтов власти»⁷⁸, во-вторых, «…необходима реформа надзорно-контрольных органов»⁷⁹ и, в-третьих, «…наше законодательство для воров и коррупционеров»⁸⁰. Такое положение дел ставит перед научными кругами задачу поиска оптимальной модели государственного устройства, в том числе правовой регламентации института парламентского контроля в субъектах РФ.

Таким образом, тема исследования представляет интерес как в научном, так и в общественно-политическом плане. Не вызывает сомнения и то, что исследовательское внимание к данной проблеме будет лишь возрастать.

Что касается собственно регионального парламентского контроля то изучение данного института, его правовой регламентации идёт на протяжении всего постсоветского периода. В научных журналах публикуются статьи⁸¹ по этой проблематике, защищаются диссертации⁸². Но работ посвящённых историографии данного института автором не обнаружено.

Актуальность темы исследования и недостаточная степень её изученности определили исследовательскую проблему, целью которой является реконструкция процесса знаний, характеризующих инкорпорацию института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, выявление болевых проблем этого процесса на основе комплексного изучения историко-юридической литературы, выявление дискуссионных и нерешённых вопросов, разработка рекомендаций и предложений для его дальнейшего исследования.

Для решения обозначенной выше цели при подготовке данного исследования автором были поставлены следующие задачи:

— проанализировать зарождение научных представлений об истории института регионального парламентского контроля и на основе историографического анализа определить теоретико-методологические основы изучения различными поколениями юристов, историков, политологов, социологов в XIX — начале XXI вв. процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав ДФО);

— показать генезис взглядов на российский институт регионального парламентского контроля;

— проанализировав идеи парламентского контроля в научных трудах в изучаемый исторический период как одной из составляющих российского парламентаризма, осуществить институциональную интерпретацию генезиса института регионального парламентского контроля в России и сформулировать особенности регионального парламентского контроля;

— выявить роль региональных сообществ в развитии института регионального парламентского контроля;

— на основе проведённого анализа определить периодизацию инкорпорации парламентского контроля в правовое поле дальневосточных субъектов РФ и сформулировать дефиницию института парламентского контроля;

— проанализировать процесс накопления фактических знаний о региональном парламентском контроле, ввести в научный оборот ранее неизвестные источники;

— выяснить причины «понижения» или «повышения» исследовательского интереса к историко-юридическому процессу инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ;

— обобщить позитивный опыт строительства института парламентского контроля в субъектах РФ, включённых в состав ДФО, и сформулировать теоретические выводы, позволяющие дать конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами регионального государственного строительства в России в XXI в.

Гипотеза исследования состоит в предположении того, что невысокая результативность процесса формирования института регионального парламентского контроля на уровне субъектов РФ обусловлена несформированной системой обратной связи регионального сообщества и региональной власти, а также низкой социальной активностью населения.

Вместе с тем, начав изучение научной разработанности инкорпорации института парламентского контроля в субъектах РФ, включённых в 2000 г. в состав ДФО, автор пришёл к заключению, что рассмотрение динамики формирования такого института на обширных дальневосточных российских территориях, Якутии, Бурятии и Забайкальского края без изучения историографии строительства его в целом по России будет неполным и не даст возможность сделать соответствующие выводы, отражающие специфику строительства здесь данного института. Это возможно будет сделать только в сравнении со степенью разработанности проблемы на общероссийском уровне. Исходя из этого, в данном исследовании анализ разработанности парламентского контроля в России в целом предваряет рассмотрение научной литературы, раскрывающей процесс инкорпорации парламентского контроля в субъектах РФ включённых в состав ДФО в 2018 г.

Объектом исследования является отечественная и зарубежная литература, в которой освещается история управления как в целом по России, так и в отдельных субъектах РФ Дальнего Востока и Восточной Сибири, формирование региональных органов, прежде всего представительных, и образование института регионального парламентского контроля. Это главным образом историческая, юридическая и политологическая литература, созданная как в центре, так и на местах.

Предметом исследования являются теоретические и методологические подходы, отражающие многогранные проблемы развития историко-правовых знаний о формировании российского института регионального парламентского контроля, воспроизводящие его (контроля) многогранные проблемы развития исторического знания, динамику научной проблематики, источниковой базы в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке России.

Территориальные параметры исследования включают границы современного Дальневосточного федерального округа. Выбор ДФО для изучения института регионального парламентского контроля не случаен и определяется несколькими факторами. Во-первых, дальневосточные территории вошли в состав России в середине XIX в и формирование здесь территориального управления имеет ряд существенных отличий от европейской части России и даже от сибирских областей. Во-вторых, эти территории до прихода сюда россиян не были совершенно пустынными, они были заселены аборигенами, находящимися на различных ступенях социального развития и имеющими свою систему управления⁸³. В-третьих, дальневосточные территории вызывали интерес как у соседних народов, так и у европейцев, а значит, необходимо было создать здесь такую систему регионального управления, которая бы на всем протяжении освоения восточных российских территорий позволила удержать эти территории под властью России. В-четвертых, ДФО, не являясь административно-территориальной единицей, объединяет несколько административно-территориальных единиц РФ (субъектов РФ), имеющих территориальную близость друг к другу, общую историю освоения, общность национально-культурных традиций, схожий социально-экономический уклад. После принятия Конституции РФ (1993 г.) здесь (на 2020 г.) сформировались пять (из 6 установленных Конституцией РФ) видов субъектов Федерации: две республики в составе РФ, четыре края, три области, одна (и единственная в России) автономная область, один автономный округ, что позволяет выделить как общие, так и особые конфигурации развития региональной государственности на данных территориях, в том числе и института парламентского контроля, при сравнении с субъектами РФ, находящимися в сходных социально-экономических и исторических условиях.

Хронологические рамки исследования охватывают временной период с первой половины XIX в. до второго десятилетия XXI в.

Нижняя граница исследования (1808 — 1815 гг.) определяется появлением в России первых региональных представительных органов (сеймов) Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, показавших российскому населению возможность его участия в решении своих региональных вопросов.

Верхний рубеж исследования (2020 г.) связывается с завершением в основном процесса становления органов государственной власти в субъектах РФ, включённых в ДФО, когда была создана региональная нормативная правовая база государственного управления и приняты основные нормативные правовые акты, регламентирующие выборы в государственные органы субъектов РФ, что позволило сформировать новые органы управления (законодательные и исполнительные) в субъектах РФ и дать возможность говорить об их легитимности⁸⁴.

Хронологические рамки исследования позволили проанализировать процессы инкорпорации института регионального парламентского контроля, происходившие на протяжении более чем двух столетий, в полной мере выявить диалектику и динамику формирования и развития института регионального управления как в России, так и на её Дальнем Востоке и в трёх сибирских регионах — Республики Саха (Якутии), Республики Бурятия и Забайкальском крае, вскрыть его этапы, кризисы и своеобразие.

Научная новизна исследования заключается в том, что работа, являясь первым комплексным историко-правовым исследованием историографии процесса инкорпорации института регионального парламентского контроля в российское правовое поле с момента появления в России первых региональных законодательных (представительных) органов государственной власти (первая четверть XIX столетия) по 2020 г., позволяет проследить взгляды российских и зарубежных учёных на процесс формирования исследуемого института на протяжении значительного исторического периода и выявить изменения источниковой базы исследований, динамику совершенствования научных методов на всех этапах развития института парламентского контроля.

В ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих определёнными элементами новизны.

Изучение научных трудов, посвящённых российскому региональному парламентскому контролю, дало возможность выявить основные исследовательские подходы к рассмотренному комплексу проблем, связанных с описанием, анализом и осмыслением проявления такого важного социально-политического феномена, как региональный парламентский контроль.

В монографии впервые на основе современных теоретико-методологических подходов обобщён уникальный опыт создания представительных органов и одной из их функций — парламентского контроля — в России и на территориях субъектов РФ, (в основном включённых в состав ДФО) в широких хронологических рамках.

В соответствии с этапами развития исторического знания по исследуемой проблеме в дореволюционный, советский и современный периоды впервые систематизированы теоретические концепции формирования института регионального парламентского контроля, критически осмыслены их содержание и специфика, сделаны практические выводы и даны конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами регионального парламентского контроля.

Впервые при анализе литературы, посвящённой институту регионального парламентского контроля, использованы методы междисциплинарного анализа, что позволяет полнее понять закономерности развития юридической науки в целом.

Проведённый анализ исследовательской литературы позволил выделить наиболее важные в методологическом и теоретическом плане историко-правовые вопросы сущности и содержания, проводимых на территориях ДФО региональных реформ, что позволило сформулировать характеристики систем управления на Дальнем Востоке России, в Бурятии, Якутии и Забайкалье в разные периоды российского государственного строительства, провести периодизацию представлений о региональном парламентском контроле с учётом особенностей развития представительных органов в дальневосточных субъектах РФ и Якутии и рассмотреть историографию каждого из предложенных периодов.

Самостоятельную научную ценность имеет приложенный к работе библиографический список, включающий новые исследования по предмету монографии.

Проведённым исследованием показано, что в региональных СМИ субъектов РФ включённых в состав ДФО при отражении функционирования института регионального парламентского контроля преобладает информация констатирующего характера, не раскрывающая сущности, задач и функций изучаемого института.

Основные положения, составляющие сущность монографии. Проведённый историко-правовой анализ научной литературы показывает, что поднятая в работе тема представляет интерес для учёных на всем протяжении формирования российского института парламентского контроля. Критическое изучение позитивного, а тем более негативного опыта парламентского контроля позволило выявить в нем определённые проблемы и противоречия и на этой основе дать характеристику его современного состояния.

Вместе с тем конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля недостаточно изучено. На момент подготовки данного исследования отсутствовали монографические работы, посвящённые институту парламентского контроля. В основном исследования представлены научными статьями и отдельными кандидатскими диссертациями, затрагивающими вопросы парламентского контроля, осуществляемого в субъектах РФ. Но развитие российского регионального парламентского контроля имеет длительную историю: с момента появления первых региональных парламентов — сеймов (Великого Княжества Финляндского — 1808 г. и Царства Польского — 1815 г.) — по настоящее время, время работы современных законодательных (представительных) органов субъектов РФ. На протяжении всех этих лет шло развитие института регионального парламентского контроля.

Как показывает проведённый анализ, формирование регионального парламентского контроля происходило в три периода:

— досоветский. Несмотря на то, что как самостоятельный институт парламентский контроль в этот период в научных трудах не подвергался специальному исследованию, но история политико-правовой мысли свидетельствует о том, что работа финского и польского сеймов дали россиянам первый опыт парламентаризма. Именно с этого времени начинается отчёт современного буржуазного народовластия в России на уровне региона. Опыт работы финского и польского парламентов был использован Россией при строительстве земского общественного управления;

— советский. Если на официальном уровне в советское время отвергался принцип парламентаризма, однако советскими учёными последовательно проводилась мысль о необходимости использования контроля Советами всех уровней, в том числе и на уровне регионов, который с формально-логической точки зрения был доведён почти до совершенства. Одновременно период отличается тем, что советские учёные всё чаще и чаще вместо исторического анализа использовали аллегорические схемы, мифологировали достижения советской власти;

— постсоветский, современный, внёсший заметный вклад в разработку проблем организации и деятельности региональных парламентов и их контрольных функций, особенно после введения краёв, областей, городов федерального значения, Еврейской автономной области, автономных округов (далее — краёв, областей,…) в ранг равноправных субъектов РФ. Но все теоретические изыскания этого периода в области регионального парламентского контроля носили незавершённый или частичный характер, не позволяющий дать целостную картину инкорпорации данного института в общее полотно российского парламентаризма. Научная литература, посвящённая парламентаризму, показывает, что в законодательстве субъектов РФ весьма поверхностно и схематично прописываются основные принципы, задачи и формы работы регионального парламентского контроля.

Вместе с тем, как показывает жизнь, контрольная функция присуща любому представительному органу. Она неразрывно связана с двумя другими его функциями: представительской и законодательной. В этой связи эффективно работающий механизм регионального парламентского контроля является важной составляющей частью российского регионального парламентаризма⁸⁵.

Обосновано определение института регионального парламентского контроля как одной из составляющих государственного контроля, осуществляемой региональным парламентом в пределах, определённых федеральным законодательством, и в формах, установленных законодательством субъекта РФ, обеспечивающих защиту интересов жителей данного субъекта Федерации.

Методология исследования. При проведении исследования автором были использованы различные методы и приёмы. Материал анализировался с позиции примата факта над концепцией и с учётом хронологии событий, содержания политических форм и правовых норм, необходимости получения максимально возможной достоверной информации из имеющихся источников. Проблема исследовалась в рамках как объективных факторов (характер регионального управления и парламентского контроля в субъектах РФ и общности людей, расстановка политических сил в обществе), так и субъективных (взгляды и действия людей, стоящих у власти, разрабатывающих и применявших принципы парламентского контроля на практике).

История развития парламентского контроля в субъектах РФ представлена:

а) в динамике — с момента появления в российском государственном устройстве первых региональных выборных представительных органов (парламентов) — сословных сеймов Великого Княжества Финляндского и Царства Польского до создания законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 №184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями;

б) в контексте локальной истории Дальнего Востока и Восточной Сибири России, общероссийской истории и мировой истории.

Особое внимание придавалось принципам объективности и системности, что позволило автору вскрыть логику исследования не в абстрактно-теоретической форме, а в рассмотрении сути конкретных событий, деятельности народных масс, партий, отдельных личностей.

На основе методологических принципов использовался комплекс методов научного исследования, включающий в себя как специальные методы познания (историко-правовой, проблемно-хронологический, сравнительно-правовой, компаративный, формально-юридический, институциональный, цивилизационный, информационный), так и общенаучные (анализ, синтез, дедукция и индукция).

Из перечисленных выше методов более подробно хотелось бы остановиться на характеристике последнего — информационного, значение которого усилилось в связи с появлением историко-правовой информатики, о повышении роли которой ещё в 1985 г. говорил академик РАН А. А. Дородницин, обративший внимание исследователей на проблемы применения информатики, в частности таких ее, наиболее перспективных методов, как математическое моделирование и распознавание образов в социально-гуманитарных исследованиях.

Сегодня информационный метод позволяет сочетать в себе «компьютерное источниковедение» и «компьютерную аналитику». Сбалансированное сочетание обоих компонентов позволило обеспечить увеличение аналитического потенциала историко-правовой информации и посредством её получить в исследовании содержательно значимые результаты.

Использование указанных методов способствовало исследованию процесса формирования института регионального парламентского контроля в субъектах РФ включённых в состав ДФО с разных сторон, с выходом на обобщение как регионального, так и федерального уровней.

Эмпирическую базу исследования составили материалы правовой экспертизы уставов и нормативных правовых актов субъектов РФ, включённых в ДФО, регламентирующих государственное строительство и принятых с 1994 по 2020 гг., а также материалы статистики.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования. Во-первых, определяется созданными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями; во-вторых, состоит в приращении историко-юридических знаний о развитии института парламентского контроля в субъектах РФ, о различных аспектах взаимодействия региональных государственных органов и населения как в целом по России, так и в её регионах и региональных объединениях.

Практическая значимость исследования состоит в том, что, во-первых, в связи с возросшим объёмом информации, особенно благодаря Интернету, данная работа сможет стать путеводителем в увеличившимся потоке работ, посвящённых исследуемой проблеме.

Во-вторых, фактический материал монографии, выводы и рекомендации, содержащиеся в ней, позволяют скорректировать региональную политику в ДФО с учётом не только сложившейся в настоящее время конъюнктуры, но и исходя из имеющегося исторического опыта.

В-третьих, в ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих определёнными элементами новизны. Многие предложения автора были реализованы при разработке федеральных и региональных нормативных правовых актов, регламентирующих государственное устройство субъектов РФ, в том числе их уставов.

В-четвертых, работы автора используются в ВУЗах и СУЗах России в качестве учебных пособий для студентов юридических факультетов и отделений и при подготовке специалистов-менеджеров для сферы государственного управления, на семинарах и курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, преподавателей истории средних школ и колледжей.

И, наконец, недостаточная изученность проблемы, отсутствие обобщающего труда по истории формирования парламентского контроля во всех субъектах РФ вошедших в состав ДФО и были приняты во внимание при выборе темы данного монографического исследования.

В этом контексте представляется крайне важным как проанализировать уже накопленный в различных российских регионах опыт, так и обратиться к наработкам учёных других гуманитарных наук. Перефразируя высказывание академика РАН Н. Л. Добрецова, можно сказать, что только совместными усилиями научного сообщества, обсуждая как общие принципиальные вопросы, так и конкретные достижения в области регионального парламентского контроля, мы сможем уточнять приоритеты и двигаться вперёд⁸⁶.

Материалы исследования и содержащиеся в монографии выводы и рекомендации могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области и помогут формированию правосознания у населения Дальневосточного федерального округа.

Не претендуя на полноту анализа и абсолютную истинность выводов, оценок и рекомендаций, автор работы предлагает своё видение процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав Дальневосточного федерального округа) и первоочередных шагов, позволяющих преодолеть тенденцию разрушения российской государственности и возрождения на этом фоне административно-командной системы. Кроме того, особо хотелось бы отметить, что рассмотрение процесса функционирования парламентского контроля не является задачей данной работы.

Структура работы. Монография состоит из введения, трёх глав, заключения, глоссария и списка источников и литературы. В основу структурирования работы положен проблемно-хронологический принцип изложения материала.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции I класса Б. Г. Хачатурян

Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Оглавление

Купить книгу